Jahrelang geduldet, plötzlich stillgelegt. Die Stadt untersagt per Sofortvollzug die gewerbliche Prostitution in mehreren Wohnungen – 4.000 Euro Zwangsgeld drohen. Wer jetzt noch auf Bestandsschutz vertraut, erlebt vor Gericht eine bittere Überraschung.
Der Verwaltungsgerichtshof bestätigte die sofortige Vollziehung einer Nutzungsuntersagung für gewerbliche Prostitutionsräume Symbolfoto: KIZum vorliegenden Urteilstext springen: 3 S 729/26
Das Wichtigste im Überblick
Am 11.08.2026 stellte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (3 S 729/26) klar: Das Verbot, Gebäude für Prostitution zu nutzen, galt sofort, weil die Nutzung ohne behördliche Erlaubnis und nicht offensichtlich erlaubt werden konnte. Das gilt auch, wenn die Behörde die frühere Nutzung lange hingenommen hat, sie aber endgültig endete.
Keine Erlaubnis vorhanden: Für die Gebäude gab es keine Erlaubnis für den Prostitutionsbetrieb.
Langes Hinnehmen schützt nicht: Nach endgültiger Aufgabe entsteht daraus kein Schutz.
Andere Nutzung möglich: Vermieter konnten Räume auch als Ferienwohnungen, Büros oder Praxen nutzen.
Andere Standorte vorgesehen: Die Stadtplanung erlaubte Betriebe für Prostitution nur an ausgewählten Standorten.
Eckdaten zum Urteil
Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Datum: 11.08.2026
Aktenzeichen: 3 S 729/26
Verfahren: Beschwerdeverfahren im einstweiligen Rechtsschutz
Rechtsbereiche: Baurecht, Verwaltungsrecht
Streitwert: 77.500 €
Relevant für: Gebäudeeigentümer, Vermieter, Betreiber von Prostitutionsbetrieben
Ist die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung rechtmäßig?
Ein Grundstückseigentümer und die Betreiberin eines Prostitutionsbetriebs im Stadtgebiet einer baden-württembergischen Kommune wollten per Eilantrag verhindern, dass eine Nutzungsuntersagung samt Zwangsgeldandrohung sofort vollzogen wird. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg wies ihre Beschwerden mit Beschluss vom 11. August 2026 (Az. 3 S 729/26) zurück – die Nutzungsuntersagung bleibt sofort vollziehbar, das angedrohte Zwangsgeld von 4.000 Euro ebenso.
Sofortige Vollziehung bedeutet konkret: Die Nutzungsuntersagung gilt schon jetzt, obwohl noch gerichtlich gestritten wird. Normalerweise hemmt ein Rechtsbehelf die Wirkung einer behördlichen Verfügung; diese Hemmung entfällt hier. Sie müssen die Nutzung deshalb umgehend einstellen, sonst kann die Behörde das Zwangsgeld festsetzen.
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO muss eine Behörde das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eigenständig und bezogen auf den konkreten Fall begründen. Inhaltlich kann dabei bereits das Interesse ausreichen, der gesetzlich vorgeschriebenen Präventivkontrolle genehmigungspflichtiger Bauvorhaben Geltung zu verschaffen und zu verhindern, dass ein rechtsuntreuer Bauherr gegenüber einem rechtstreuen Vorteile erlangt.
Präventivkontrolle heißt: Genehmigungspflichtige Vorhaben sollen geprüft werden, bevor sie ausgeübt werden. Die sofortige Vollziehung soll verhindern, dass jemand ohne Genehmigung Fakten schafft und dadurch besser dasteht als ein rechtstreuer Antragsteller. Für Sie folgt daraus, dass schon das Fehlen der Genehmigung das Sofortvollzugsinteresse tragen kann.
Der Verwaltungsgerichtshof prüfte, ob die Stadt diesen Anforderungen bei der Anordnung des Sofortvollzugs genügt hatte. Die Betroffenen rügten, die Hinweise auf eine negative Vorbildwirkung und auf die Vermeidung von Vorteilen für rechtsuntreue Bauherren seien nur allgemeine, formelhafte Erwägungen gewesen – ohne akuten Nachbarschaftskonflikt, ohne konkrete Gefährdungslage, ohne dokumentierte Störungen.
Der Senat hielt die Begründung dennoch für ausreichend. Die Behörde hatte die sofortige Vollziehung eigenständig begründet, den Ausnahmecharakter dieser Anordnung erkannt und auf die negative Vorbildwirkung sowie die Verhinderung von Nutzungsvorteilen verwiesen. Eine Bezugnahme auf konkrete Nachbarschaftskonflikte oder Störungen war nicht zwingend erforderlich, um die formellen Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu erfüllen. Die übrigen Einwände – langjährige Duldung, Gebietsstruktur, Vertrauensschutz, Grundrechte – betrafen nach Auffassung des Senats die materielle Interessenabwägung, nicht die formelle Rechtmäßigkeit der Vollzugsbegründung.
Dies macht eine behördliche Einzelfallprüfung, die (auch) in der nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderliche Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts zum Ausdruck kommt, zwar nicht entbehrlich, zeigt aber doch auf, dass sich die hier auch von der Antragsgegnerin herangezogene Begründung ggf. auch in einer Vielzahl von Fällen gegenüber dem individuellen Suspensivinteresse durchsetzen kann. – so der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Formell meint hier nur, ob die Begründung des Sofortvollzugs den gesetzlichen Mindestanforderungen genügt. Materiell geht es dagegen um Inhalt, Verhältnismäßigkeit und Interessenabwägung der Untersagung selbst. Für Sie heißt das: Eine knappe, aber auf Ihren Fall bezogene Sofortvollzugsbegründung kann bereits ausreichen.
Redaktionelle Leitsätze
Die Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung einer baurechtlichen Nutzungsuntersagung genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO bereits dann, wenn sie eigenständig auf die negative Vorbildwirkung einer ungenehmigten Nutzung und auf die Verhinderung von Vorteilen für rechtsuntreue Bauherren abstellt; eine Darlegung konkreter Nachbarschaftskonflikte oder Störungen ist dafür nicht zwingend erforderlich.
Die Vermietung von Räumen zur Ausübung der Prostitution hat gewerblichen Charakter und ist gegenüber bloßer Wohnnutzung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung; fehlt die erforderliche Baugenehmigung, rechtfertigt bereits die formelle Baurechtswidrigkeit eine Nutzungsuntersagung nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO.
Materieller Bestandsschutz erlischt mit der endgültigen Aufgabe einer Nutzung; ein im Prozessvergleich erklärter dauerhafter Nutzungsverzicht wirkt nach § 58 Abs. 2 LBO dinglich auch gegenüber späteren Grundstückserwerbern, ohne dass es auf deren Kenntnis ankommt.
Wann liegt formelle Baurechtswidrigkeit der Nutzung vor?
Rechtsgrundlage der Nutzungsuntersagung ist § 65 Abs. 1 Satz 2 der Landesbauordnung Baden-Württemberg (LBO). Dafür reicht es in der Regel schon aus, dass die nötige Baugenehmigung fehlt; das bezeichnet man als formelle Baurechtswidrigkeit. Die Vermietung von Räumen zur Prostitutionsausübung hat unabhängig vom Störungsgrad gewerblichen Charakter und ist gegenüber bloßer Wohnnutzung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Ohne passende Genehmigung dürfen Sie eine solche Nutzung deshalb grundsätzlich nicht fortsetzen.
Entscheidend war deshalb, ob Haupt- und Nebengebäude ohne die nötige Genehmigung als bordellartiger Betrieb beziehungsweise für Terminwohnungen genutzt wurden.
Terminwohnungen sind Wohnungen, die gezielt für die Ausübung von Prostitution zur Verfügung gestellt oder vermietet werden. Sie gelten baurechtlich nicht als normale Wohnnutzung, sondern als gewerbliche Nutzung. Fehlt dafür die Genehmigung, greift die Nutzungsuntersagung bereits auf dieser Grundlage.
Warum fehlte die Genehmigung für Haupt- und Nebengebäude?
Für das Hauptgebäude fanden sich keine Anhaltspunkte für eine Genehmigung als bordellartiger Betrieb oder für eine gewerbliche Nutzung als Wohnungsprostitution. Die langjährige tatsächliche Duldung durch die Stadt ersetzte keine Genehmigung. Die Behörde hatte das Fehlen einer ordnungsgemäßen Genehmigung wiederholt festgestellt – unter anderem in einem Schreiben des Baurechtsamts vom 3. September 2019, in der Erlaubnis nach § 12 ProstSchG vom 5. September 2019 und im Betriebskonzept vom 18. April 2019. Auch die frühere Betreiberin hatte das Fehlen der Genehmigung eingeräumt.
Wer sich auf eine bestandsschützende Genehmigung berufen will, muss deren Vorliegen darlegen und im Zweifel beweisen. Die bloße Behauptung, eine Genehmigung könne nicht ausgeschlossen werden, reichte dem Senat nicht. Eine Baugenehmigung für wohnliche Nutzung hätte die gewerbliche Prostitutionsnutzung ohnehin nicht abgedeckt – und unter den konkreten Umständen lag es zudem fern, die Nutzung lediglich als Wohnungsprostitution und nicht zumindest als Vermietung beziehungsweise Betrieb von Terminwohnungen einzuordnen. Beim Nebengebäude war ohnehin unstreitig, dass die Nutzung nicht von der Baugenehmigung aus dem Jahr 1968 für ein Bürogebäude gedeckt war.
Bestandsschützend ist eine Genehmigung nur, wenn sie gerade die ausgeübte Nutzung abdeckt und noch fortgilt. Eine Genehmigung nur für Wohnen oder Büro trägt eine bordellartige Nutzung nicht. Sie müssen den Bescheid und die genehmigten Pläne vorlegen können, wenn Sie sich auf Bestandsschutz berufen.
Wenn Sie sich auf eine frühere Genehmigung berufen, legen Sie den Genehmigungsbescheid und die genehmigten Pläne vor. Klären Sie vor einer Fortsetzung der Nutzung, ob die Genehmigung gerade diese gewerbliche Nutzungsart umfasst. Eine frühere Wohnnutzung oder eine bloße Duldung genügt dafür nicht.
Ist der Ausschluss von Bordellen im Gewerbegebiet wirksam?
Die Funktionslosigkeit einer Festsetzung ist für jede einzelne Festsetzung gesondert zu prüfen. Entscheidend ist, ob sie bei Gesamtbetrachtung ihre Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung in eine bestimmte Richtung zu steuern – hierzu verwies der Senat auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 2024 (4 C 2.23). Nachträgliche Änderungen des Abwägungsmaterials berühren nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Wirksamkeit einer Festsetzung nicht, solange diese ihre Steuerungsfunktion behält. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB scheidet aus, wenn sie die Grundzüge der Planung berühren würde.
Festsetzungen sind die verbindlichen Regeln eines Bebauungsplans, etwa welche Nutzungen im Gebiet zulässig sind. Funktionslosigkeit bedeutet: Eine Festsetzung verliert ihre Kraft nur, wenn sie die städtebauliche Entwicklung vor Ort nicht mehr steuern kann. Eine Befreiung wäre eine Ausnahme im Einzelfall; sie scheidet aus, wenn sie die Grundzüge der Planung berührt. Sie können sich darauf nur stützen, wenn gerade der Ausschluss Ihrer Nutzungsart greifbar entwertet ist.
Ob die untersagte Nutzung trotz der bestehenden Planlage offensichtlich genehmigungsfähig gewesen wäre, bildete einen weiteren zentralen Streitpunkt.
Warum blieben die Bebauungsplanänderungen von 1992 wirksam?
Die Unwirksamkeit des nicht ordnungsgemäß ausgefertigten Bebauungsplans Gewerbegebiet X. aus dem Jahr 1966 schlug nach Würdigung des Senats nicht auf die späteren Planfassungen durch. Die erste Bebauungsplanänderung von 1992 hatte die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im Rahmen eines umfassenden Märkte- und Vergnügungsstättenkonzepts insgesamt neu gefasst und einer erneuten Gesamtabwägung zugeführt. Dass das Maß der baulichen Nutzung nicht eigenständig geregelt wurde, änderte daran nichts, weil nach dem Willen des Plangebers Festsetzungen allein zur Art der baulichen Nutzung genügten. Die Betroffenen hatten diese Würdigung nicht substantiiert erschüttert.
Warum blieb der Bordellausschluss trotz Funktionslosigkeit wirksam?
Der Ausschluss von Bordellen, bordellartigen Betrieben und Terminwohnungen blieb auch dann wirksam, wenn die Gewerbegebietsfestsetzung selbst durch übermäßige Wohnnutzung funktionslos geworden wäre. Maßgeblich war allein, ob der konkrete Nutzungsausschluss seine eigene Lenkungsfunktion verloren hatte – und das war nicht der Fall. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB kam ebenfalls nicht in Betracht: Der planerische Wille zielte gerade darauf, solche Betriebe nur an den im Konzept ausgewiesenen Standorten zuzulassen. Die Hinweise auf vorhandene Wohnnutzungen im Gebiet stellten weder diese Zielsetzung noch die Schutzwürdigkeit der Umgebungsbebauung in Frage.
Wann erlischt materieller Bestandsschutz für das Bordell?
Materieller Bestandsschutz heißt: Eine früher rechtmäßig aufgenommene Nutzung darf unter Voraussetzungen fortgesetzt werden, auch wenn sie nach heutigem Planungsrecht unzulässig wäre. Dieser Schutz endet unter anderem, wenn die Nutzung endgültig aufgegeben wird. Ob Sie sich darauf berufen können, hängt deshalb entscheidend davon ab, ob die Nutzung wirklich fortbestanden hat.
Nach § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO endet materieller Bestandsschutz nicht nur, wenn eine Anlage zwischenzeitlich zu anderen Zwecken genutzt wird. Er erlischt auch, wenn eine genehmigte Nutzung endgültig aufgegeben wird oder sich die Genehmigung aus anderen Gründen erledigt. Die Betriebsaufgabe wirkt nach § 58 Abs. 2 LBO mit dinglicher Wirkung sogar gegenüber späteren Erwerbern – auf deren Kenntnis kommt es nicht an. Ob nach der Verkehrsauffassung noch mit einer Wiederaufnahme gerechnet werden konnte, spielt dabei nur eine Rolle, wenn ein konkludenter Genehmigungsverzicht durch schlüssiges Verhalten in Frage steht, nicht wenn alle Beteiligten einen früheren Verwaltungsakt übereinstimmend als erledigt ansehen.
Dingliche Wirkung bedeutet: Die Aufgabe der Nutzung wirkt gegen jeden späteren Eigentümer, nicht nur gegen den damaligen Erklärenden. Auf Ihre Kenntnis vom Verzicht kommt es dabei nicht an. Prüfen Sie vor einem Erwerb oder einer Weitervermietung deshalb schriftliche Nutzungsaufgaben und Vergleichstexte besonders sorgfältig.
Die Betroffenen stützten sich auf die von 2004 bis Mai 2023 geduldete Nutzung des Hauptgebäudes als bordellartiger Betrieb. Der Senat prüfte, ob daraus noch ein schützenswerter Bestand folgte.
Wie beendete der Prozessvergleich 2023 den Bestandsschutz?
Der Senat ließ offen, ob die Beschwerdebegründung die erstinstanzlichen Erwägungen zur fehlenden ursprünglichen materiellen Legalität und zu einem möglichen Trading-Down-Effekt nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO überhaupt substantiiert angegriffen hatte. Jedenfalls war ein etwaiger Bestandsschutz durch die endgültige Aufgabe der Nutzung im Jahr 2023 erloschen. Im Prozessvergleich vom 26. April 2023 vor dem Landgericht Freiburg hatten sich die damaligen Eigentümer verpflichtet, nach der Räumung kein Bordell mehr zu betreiben oder betreiben zu lassen.
Daher ist die Annahme des Verwaltungsgerichts tragfähig, dass die früheren Eigentümer vor dem Hintergrund des Verkaufs des Grundstücks im Januar 2024 mit ihrer Zusage im Rahmen des Prozessvergleichs hinreichend deutlich zu erkennen gegeben haben, dass sie dauerhaft und endgültig auf die Nutzung der Gebäude als bordellartigen Betrieb verzichten wollten. – so der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Ein Prozessvergleich ist eine vor Gericht geschlossene verbindliche Einigung der Beteiligten. Er kann die endgültige Aufgabe einer Nutzung festhalten und damit Bestandsschutz beenden. Haben frühere Eigentümer einen solchen Verzicht erklärt, nützt Ihnen eine spätere Berufung auf die alte Nutzung in der Regel nicht mehr.
Diese Verpflichtung war kein Zufall, sondern Bestandteil einer Absprache mit der Stadt: Das Stadtplanungsamt hatte den Nutzungsverzicht der Eigentümer zur Bedingung für die Duldung der Erweiterung eines anderen Betriebs gemacht, wie eine E-Mail des Baurechtsamts vom 3. Februar 2023 belegt. Die frühere Betreiberin übermittelte den Vergleichstext am 22. Mai 2023 und hob die Eigentümererklärung ausdrücklich hervor. Die tatsächliche Betriebsaufgabe war zudem durch E-Mails vom 29. Juni und 12. Juli 2023 sowie durch einen polizeilichen Kontrollbericht vom 24. August 2023 dokumentiert. Diese Aufgabe wirkte nach § 58 Abs. 2 LBO auch gegenüber dem Eigentümer, der das Grundstück erst zum 8. Januar 2024 erworben hatte – seine Kenntnis oder Unkenntnis vom Vergleich spielte keine Rolle.
Auch die Einstufung des Standorts als Positivstandort im Bordellkonzept der Stadt aus dem Jahr 2013 half nicht weiter. Diese Einstufung beruhte im Wesentlichen auf dem inzwischen entfallenen Bestandsschutz und war nie durch eine Aufhebung der entgegenstehenden späteren Bebauungsplanänderungen umgesetzt worden. Auch die Nichtausübung eines möglichen Vorkaufsrechts und ein fehlender Hinweis der Stadt beim Grundstückserwerb änderten an der Geltung der Festsetzungen nichts – eine Pflicht, Erwerber über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit zu informieren, besteht grundsätzlich nicht.
Praxis-Hinweis:
Der entscheidende Punkt war die ausdrücklich vereinbarte endgültige Betriebsaufgabe. Ähnlich liegt Ihr Fall, wenn frühere Eigentümer oder Betreiber die Nutzung gegenüber der Behörde verbindlich aufgegeben haben. Dann hilft eine frühere Duldung häufig nicht weiter. Das gilt hier auch für spätere Erwerber, selbst wenn sie von der Vereinbarung nichts wussten. Prüfen Sie daher besonders Vergleichstexte, Erklärungen zur Nutzungsaufgabe und Unterlagen zur tatsächlichen Räumung.
War die Ermessensausübung bei der Nutzungsuntersagung fehlerhaft?
Nach ständiger Rechtsprechung entspricht es regelmäßig pflichtgemäßer Ermessensausübung, eine formell illegale Nutzung durch Nutzungsuntersagung nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO zu unterbinden. Die Untersagung sichert das Genehmigungsverfahren, verhindert Nutzungsvorteile rechtswidrig handelnder Bauherren gegenüber rechtstreuen und ermöglicht der Gemeinde, eine unerwünschte Nutzung schon vor einer möglichen Genehmigung planungsrechtlich zu verhindern. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG setzt voraus, dass vergleichbare Fälle konkret benannt und eine ungleiche Behandlung substantiiert dargelegt werden.
Ermessen heißt: Die Behörde hat einen Entscheidungsspielraum, ob und wie sie einschreitet, muss die Belange aber sachgerecht gewichten. Bei formell illegaler Nutzung ist die Untersagung nach der Rechtsprechung regelmäßig zulässig. Sie sollten nicht allein darauf setzen, dass die Behörde trotz fehlender Genehmigung untätig bleibt.
Neben der formellen Illegalität stritten die Beteiligten über Ermessensfehler, Gleichbehandlung und die Inanspruchnahme des Eigentümers neben der Betreiberin.
Kein schutzwürdiges Vertrauen mehr seit 2023
Einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand aus der früheren langjährigen Duldung musste die Stadt nicht mehr berücksichtigen, weil dieser jedenfalls seit 2023 nicht mehr bestand – die Behörde hatte selbst darauf hingewirkt, die Duldungsgrundlage zu beseitigen. Eine umfassende Prüfung konkreter Störpotenziale und der jahrzehntelang beanstandungsfreien Nutzung war nicht erforderlich, weil die Gebietsverträglichkeit dem nachfolgenden Genehmigungsverfahren überlassen werden durfte. Eine Störung im Sinne des § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO lag bereits in der voraussichtlich auch materiell nicht genehmigungsfähigen Nutzung. Mildere Mittel mussten nicht ausdrücklich geprüft werden, weil sie weder den formell baurechtswidrigen Zustand noch den Verstoß gegen die Bebauungsplanfestsetzungen beseitigt hätten.
Mildere Mittel wären weniger einschneidende Anordnungen, etwa Auflagen oder eine bloße Teilbeschränkung. Sie müssen nur geprüft werden, wenn sie den rechtswidrigen Zustand ebenso wirksam beseitigen. Reichen sie dafür nicht aus, bleibt die vollständige Nutzungsuntersagung gegen Sie zulässig.
Kein Gleichheitsverstoß, keine unzulässige Konkurrentenprüfung
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG war nicht substantiiert dargelegt. Vergleichbare Betriebe im Umfeld hatten die Betroffenen nicht konkret bezeichnet; nach ihrem eigenen Vorbringen handelte es sich teilweise um genehmigte oder langjährig geduldete Betriebe, während die Duldungsgrundlage des Vorgängerbetriebs 2023 gerade entfallen war. Ein möglicher anonymer Hinweis eines Konkurrenzbetriebs verpflichtete die Behörde nicht zu einer besonderen Auswahlprüfung unter einem nicht näher bezeichneten rechtlichen Gesichtspunkt – die maßgeblichen Umstände hatte die Stadt selbst ermittelt, und das Einschreiten diente der objektiven Rechtsdurchsetzung, nicht dem Konkurrenzschutz.
Die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers neben der Betreiberin war ebenfalls zulässig. Sie sollte verhindern, dass der Eigentümer selbst oder spätere Nachmieter die Nutzung fortführen. Ob er eine typischerweise aktive Betreiberstellung innehatte oder wann er den Nutzungszweck bei Abschluss der Mietverträge kannte, war für die Rechtmäßigkeit dieser Inanspruchnahme nicht entscheidend.
Als Eigentümer müssen Sie die Untersagung auch dann beachten, wenn ein Mieter oder Betreiber die Räume nutzt. Stellen Sie sicher, dass die untersagte Nutzung nicht durch Nachmieter oder eine eigene Vermietung fortgesetzt wird. Andernfalls kann die Behörde die Anordnung auch gegen Sie durchsetzen.
Überwiegt das Interesse an der sofortigen Nutzungsuntersagung?
Das besondere Vollzugsinteresse kann das Suspensivinteresse der Betroffenen überwiegen, wenn die sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung verhindern soll, dass aus einer ungenehmigten Nutzung wirtschaftliche Vorteile entstehen. Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG begründen keinen Anspruch darauf, eine am Standort nicht genehmigte und voraussichtlich nicht genehmigungsfähige Nutzung vorläufig fortzuführen; § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO stellt insoweit eine zulässige Regelung der Berufsausübung beziehungsweise eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums dar. Eine Nutzungsuntersagung wäre nur dann regelmäßig nicht ermessensgerecht, wenn die formell illegale Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig wäre oder durch mildere Mittel auf einen offensichtlich genehmigungsfähigen Umfang reduziert werden könnte.
Suspensivinteresse ist Ihr Interesse, die Verfügung bis zur gerichtlichen Klärung noch nicht befolgen zu müssen. Dem steht das öffentliche Vollzugsinteresse an der sofortigen Durchsetzung gegenüber. Überwiegt dieses Interesse, bleibt die Untersagung sofort wirksam und Sie müssen die Nutzung einstellen.
Am Ende wog der Senat das öffentliche Vollzugsinteresse gegen die wirtschaftlichen und grundrechtlichen Belange der Betroffenen ab und entschied zu deren Lasten.
Das Vollzugsinteresse überwog, weil die Nutzung wegen der entgegenstehenden Festsetzungen nicht offensichtlich genehmigungsfähig war. Das Ausmaß des voraussichtlichen materiellen Rechtsverstoßes stand nicht außer Verhältnis zu den Auswirkungen der sofortigen Untersagung. Die Festsetzungen des Bebauungsplans waren auch ohne konkrete Nachweise von Nutzungskonflikten oder Anwohnerbeschwerden durchsetzbar und schutzwürdig. Konkrete wirtschaftliche Folgen und fehlende anderweitige Nutzungsmöglichkeiten hatten die Betroffenen nicht substantiiert dargelegt – der Eigentümer hatte die Räumlichkeiten nach eigenen Angaben allgemein zu gewerblichen Zwecken vermietet, und sie konnten den Feststellungen des Gerichts nach auch als Ferienwohnungen oder als Gewerbe- und Arbeitsräume für Büro und Praxis genutzt werden.
Offensichtlich genehmigungsfähig wäre eine Nutzung nur, wenn ihre Zulässigkeit ohne vertiefte Prüfung klar auf der Hand läge. Stehen Bebauungsplanfestsetzungen entgegen, fehlt diese Offensichtlichkeit in der Regel. Dann überwiegt das Vollzugsinteresse und Sie können die Fortführung nicht auf eine spätere Genehmigungshoffnung stützen.
Die abstrakte Legalität und Sozialadäquanz der Prostitution stand der Untersagung nicht entgegen, weil die gewerbliche Prostitution im Stadtgebiet nicht generell ausgeschlossen, sondern durch die städtebauliche Planung auf geeignete, formell ausgewiesene Standorte konzentriert wurde. Die Beschwerden blieben erfolglos, die Nutzungsuntersagung bleibt sofort vollziehbar, ebenso die Androhung des Zwangsgelds von 4.000 Euro. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen der Grundstückseigentümer zu 29 Prozent und die Betreiberin zu 71 Prozent, entsprechend ihrem jeweiligen Anteil am festgesetzten Streitwert von 77.500 Euro. Der Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar; über die im September 2025 erhobenen Klagen gegen die Nutzungsuntersagung selbst muss das Verwaltungsgericht Freiburg im Hauptsacheverfahren noch entscheiden.
Unanfechtbar bedeutet: Gegen diesen Eilbeschluss gibt es kein weiteres Rechtsmittel. Das Hauptsacheverfahren betrifft dagegen die noch offenen Klagen gegen die Nutzungsuntersagung selbst und kann anders enden. Bis dahin bleibt die sofortige Vollziehung für Sie verbindlich; allein die Klage hemmt sie nicht.
Was bedeutet der Beschluss für untersagte Prostitutionsnutzungen?
Der Beschluss stammt vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und ist im Eilverfahren unanfechtbar. Er bindet die Beteiligten dieses Verfahrens, entscheidet aber nicht endgültig über die noch anhängigen Klagen beim Verwaltungsgericht Freiburg. Für vergleichbare Fälle zeigt er: Eine langjährige Duldung oder ein Grundstückserwerb ersetzt keine Genehmigung.
Wenn Ihnen eine sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung zugestellt wurde, stellen Sie die untersagte Nutzung nach den Vorgaben der Verfügung ein. Warten Sie nicht allein wegen einer anhängigen Klage auf die Hauptsacheentscheidung. Andernfalls kann die Behörde das angedrohte Zwangsgeld festsetzen.
Unsere Einschätzung
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg setzt bei sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagungen für Prostitutionsbetriebe den entscheidenden Maßstab: Im Eilverfahren zählt, ob eine Genehmigung ohne vertiefte Prüfung klar möglich wäre. Duldung, frühere Nutzung oder fehlende Beschwerden treffen diesen Punkt nicht. Für die Eilentscheidung sollten Sie deshalb konkret darlegen, welche Nutzung nach den geltenden Planfestsetzungen sofort genehmigungsfähig sein soll.
Offen blieb, ob die frühere Nutzung ursprünglich materiell legal war und weitere planungsrechtliche Einwände im Hauptverfahren durchgreifen. Der Beschluss legt damit keine dauerhafte Unzulässigkeit jeder vergleichbaren Nutzung fest. Wir halten diese Trennung für konsequent; Sie sollten Eilverfahren und Hauptsache in Ihrer Argumentation strikt auseinanderhalten.
Kann ich den Betrieb trotz Klage weiterführen, wenn die Nutzungsuntersagung sofort vollziehbar ist?
NEIN. Ist die Nutzungsuntersagung sofort vollziehbar, müssen Sie den untersagten Betrieb trotz Klage zunächst einstellen. Die Klage allein hindert die Behörde nicht daran, die Verfügung durchzusetzen.
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO entfällt bei angeordneter sofortiger Vollziehung die aufschiebende Wirkung der Klage. Das bedeutet, dass die Nutzungsuntersagung bereits während des Hauptsacheverfahrens befolgt werden muss. Eine Fortführung kommt erst in Betracht, wenn die Behörde die Vollziehung aussetzt oder das Verwaltungsgericht sie nach § 80 Abs. 5 VwGO vorläufig stoppt. Andernfalls kann die Behörde das angedrohte Zwangsgeld festsetzen. Prüfen Sie deshalb den Bescheid unverzüglich und beantragen Sie erforderlichenfalls zusätzlich gerichtlichen Eilrechtsschutz.
Muss die Behörde konkrete Nachbarschaftsbeschwerden nachweisen, um den Sofortvollzug zu begründen?
NEIN, konkrete Nachbarschaftsbeschwerden, akute Störungen oder dokumentierte Gefahren muss die Behörde für die formelle Begründung des Sofortvollzugs nicht zwingend nachweisen. Die Verhinderung einer ungenehmigten Nutzung und ihrer negativen Vorbildwirkung kann ausreichen, wenn die Behörde dies eigenständig und fallbezogen begründet.
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO muss die Behörde das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gesondert erklären. Sie kann dabei darauf abstellen, dass eine ungenehmigte Nutzung ohne sofortige Durchsetzung Vorteile gegenüber rechtstreuen Bauherren schafft. Negative Vorbildwirkung bedeutet, dass andere Eigentümer sich auf den fortgesetzten Rechtsverstoß berufen könnten. Die Begründung darf jedoch nicht lediglich aus allgemeinen Textbausteinen bestehen, sondern muss einen erkennbaren Bezug zu Ihrer Nutzung enthalten. Fehlende Beschwerden können bei der späteren Interessenabwägung eine Rolle spielen, beseitigen die formelle Begründungspflicht aber nicht. Prüfen Sie deshalb im Bescheid, ob konkrete Erwägungen zur ungenehmigten Nutzung und deren sofortiger Untersagung genannt werden.
Kann ich mich als Betreiber auf die langjährige Duldung der Stadt berufen?
NEIN, auf eine langjährige Duldung können Sie sich grundsätzlich nicht wie auf eine Baugenehmigung berufen. Fehlt die Genehmigung und wurde die Duldungsgrundlage verbindlich beendet, darf die Behörde die Nutzung regelmäßig untersagen.
Eine Duldung bedeutet zunächst nur, dass die Behörde bisher nicht eingeschritten ist. Sie ersetzt keinen Genehmigungsbescheid und erlaubt die gewerbliche Prostitutionsnutzung nicht dauerhaft. Für einen bordellartigen Betrieb oder Terminwohnungen benötigen Sie grundsätzlich eine Genehmigung für genau diese Nutzungsart. Fehlt sie, liegt formelle Baurechtswidrigkeit vor, gegen die sich die Nutzungsuntersagung nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO richten kann. Frühere Kontrollen, Schreiben oder das Ausbleiben behördlicher Maßnahmen ändern daran regelmäßig nichts; prüfen Sie deshalb den konkreten Genehmigungsbescheid.
Besondere Umstände können ausnahmsweise schutzwürdiges Vertrauen begründen, etwa eine behördliche Erklärung mit eindeutigem Genehmigungsgehalt. Dieses Vertrauen entfällt regelmäßig, wenn die Nutzung verbindlich und endgültig aufgegeben wurde, beispielsweise durch einen Prozessvergleich oder eine ausdrückliche Vereinbarung. Suchen Sie daher nach einer Baugenehmigung für die konkrete Nutzung und trennen Sie diese von bloßen Duldungs- oder Kontrollschreiben.
Verliere ich Bestandsschutz, wenn der Voreigentümer die Nutzung im Prozessvergleich endgültig aufgegeben hat?
Ja, ein verbindlicher und endgültiger Nutzungsverzicht des Voreigentümers kann den materiellen Bestandsschutz beenden und grundsätzlich auch gegenüber Ihnen als späterem Erwerber wirken. Eine frühere Nutzung oder positive Standortbewertung lebt durch den Grundstückskauf deshalb nicht wieder auf.
Materieller Bestandsschutz schützt eine frühere rechtmäßige Nutzung unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen späteres, ungünstigeres Baurecht. Er erlischt jedoch, wenn diese Nutzung endgültig aufgegeben wird oder sich die zugrunde liegende Genehmigung erledigt. Eine im Prozessvergleich erklärte Verpflichtung, kein Bordell mehr zu betreiben oder betreiben zu lassen, kann einen solchen endgültigen Verzicht darstellen. Nach § 58 Abs. 2 LBO wirkt die Aufgabe dinglich, also am Grundstück haftend, auch gegenüber späteren Eigentümern. Ihre Unkenntnis vom Vergleich beseitigt diese Wirkung grundsätzlich nicht.
Entscheidend ist, ob der Vergleich tatsächlich eine dauerhafte Aufgabe festhält und durch Räumung oder Betriebsbeendigung bestätigt wird. Eine bloße vorübergehende Unterbrechung oder eine unklare Erklärung muss davon unterschieden werden. Fordern Sie vor einer Weitervermietung den vollständigen Prozessvergleich und Nachweise zur Betriebsaufgabe an, damit der Umfang des Verzichts geprüft werden kann.
Was droht mir, wenn ich eine sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung missachte?
Wenn Sie die sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung missachten, kann die Behörde das im Bescheid angedrohte Zwangsgeld von 4.000 Euro festsetzen. Die Einstellungspflicht gilt bereits während des laufenden Hauptsacheverfahrens, solange die Vollziehung nicht ausdrücklich ausgesetzt wurde.
Ein Zwangsgeld ist ein staatliches Druckmittel, das die Befolgung einer behördlichen Anordnung erzwingen soll. Setzen Sie die untersagte Nutzung nach Ablauf der gesetzten Frist fort, liegt darin ein Verstoß gegen die vollziehbare Verfügung. Die Behörde kann dann das angedrohte Zwangsgeld durch gesonderten Bescheid festsetzen; maßgeblich sind die Voraussetzungen und Fristen Ihres konkreten Bescheids. Stoppen Sie die Nutzung fristgerecht und dokumentieren Sie die Betriebseinstellung, damit Sie die Befolgung nachweisen können.
Kann die Behörde die Nutzungsuntersagung auch gegen mich als vermietenden Eigentümer durchsetzen?
JA. Die Behörde kann eine Nutzungsuntersagung grundsätzlich auch gegen Sie als vermietenden Grundstückseigentümer richten. Sie müssen verhindern, dass Sie selbst oder ein späterer Mieter die untersagte Nutzung in Ihren Räumen fortsetzt.
Nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO kann die Behörde eine formell baurechtswidrige Nutzung untersagen, wenn die erforderliche Baugenehmigung fehlt. Der Eigentümer darf neben dem Betreiber in Anspruch genommen werden, weil er die Nutzung durch Vermietung oder Überlassung der Räume ermöglichen kann. Allein der Hinweis, dass der Mieter den Betrieb tatsächlich führt, beseitigt Ihre Verantwortung für die weitere Nutzung nicht. Auch Ihre Kenntnis des konkreten Nutzungszwecks bei Vertragsschluss ist dafür nicht allein entscheidend. Nach Zustellung müssen Sie die Räume für die untersagte Nutzung sperren, den Mieter schriftlich informieren und den Mietvertrag auf Beendigungs- oder Anpassungsmöglichkeiten prüfen; eine bloße Verlagerung der Betreiberverantwortung genügt nicht.
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Das vorliegende Urteil
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg – Az.: 3 S 729/26 – Beschluss vom 11.08.2026
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Die Beschwerden der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19. März 2026 – 4 K 5998/25 – werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen der Antragsteller zu 1) zu 29 % und die Antragstellerin zu 2) zu 71 %.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 77.500 € festgesetzt.
Gründe
Die Antragsteller verfolgen ihren erstinstanzlich erfolglos gebliebenen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gegen eine Nutzungsuntersagung und die Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen gegen einen Prostitutionsbetrieb im Beschwerdeverfahren weiter.
Der Antragsteller zu 1) ist seit Januar 2024 Eigentümer des im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen Grundstücks mit der Flurstück-Nr. …, auf dem sich ein Hauptgebäude und ein Bungalow befinden. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet X.“ vom 5. Juli 1966, der mit Satzungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2025 aufgehoben wurde. Es liegt weiterhin im Geltungsbereich der (ersten) „Bebauungsplanänderung ‚Gewerbegebiet X.‘, Plan-Nr. 6-17a“ vom 4. Februar 1992, die für das Grundstück und dessen nähere Umgebung ein Gewerbegebiet (erstmals) unter Ausschluss von Vergnügungsstätten vorsah, und der „5. Bebauungsplanänderung ‚Gewerbegebiet X.‘, Plan-Nr. 6-17e“ vom 4. Oktober 2005 sowie der „7. Änderung des Bebauungsplans mit örtlichen Bauvorschriften ‚Gewerbegebiet X.‘, Plan-Nr. 6-017g“ vom 2. Februar 2010, die – anknüpfend an eine Bordellkonzeption des Gemeinderats der Antragsgegnerin – u.a. „Bordelle und bordellartige Betriebe sowie Terminwohnungen“ nur auf einem ca. 500 m südlich des Vorhabengrundstücks gelegenen Grundstück vorsehen.
Das ursprünglich als Wohnhaus genutzte Hauptgebäude und das mit Baugenehmigung vom 18. Juni 1968 als Bürogebäude genehmigte Nebengebäude wurden nach Kenntnis der Antragsgegnerin seit dem Jahr 2004 bis Mai 2023 von den Voreigentümern bzw. deren Mieterin für einen bordellartigen Betrieb genutzt. Der Antragsteller zu 1) sanierte die Gebäude nach seinem Eigentumserwerb im Jahr 2024 und vermietete das Hauptgebäude seit dem 1. Mai 2025 und das Nebengebäude seit dem 1. Juli 2025 zu gewerblichen Zwecken an die Antragstellerin zu 2). Nach den Feststellungen des Polizeipräsidiums Freiburg vom 5. Juni 2025 wurde das Hauptgebäude im Zeitpunkt der Feststellung für einen bordellartigen Betrieb genutzt, indem die Antragstellerin zu 2) Zimmer an Prostituierte zur Ausübung der Prostitution tageweise weitervermietet.
Nach Anhörung der Antragsteller untersagte die Antragsgegnerin diesen mit im Wesentlichen gleichlautenden Bescheiden vom 13. August 2025 die Nutzung des Grundstücks als bordellartiger Betrieb sowie die Überlassung dieses Grundstücks oder darauf befindlicher Gebäude an Dritte zu diesem Nutzungszweck oder zur Ausübung der Prostitution (Ziffer 1 der Bescheide), ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer 2 der Bescheide) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000 € an (Ziffer 3 der Bescheide).
Am 11. September 2025 haben die Antragsteller jeweils Klage gegen die Bescheide erhoben, über die noch nicht entschieden ist (4 K 5957/25). Den am 15. September 2025 gestellten Antrag der Antragsteller auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit hier angegriffenem Beschluss vom 19. März 2026 abgelehnt (4 K 4998/25).
Gegen den ihrem Bevollmächtigten ausweislich des von diesem abgegebenen elektronischen Empfangsbekenntnisses am 23. März 2026 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts hat dieser am 2. April 2026 Beschwerden beim Verwaltungsgericht eingelegt und diese am 17. April 2026 gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet. Die Antragsgegnerin ist den Beschwerden mit Schriftsatz vom 3. Juni 2026 entgegengetreten, auf die der Bevollmächtigte der Antragsteller am 22. Juni 2026 erwidert hat.
II.
Die zulässigen, insbesondere form- und fristgerecht erhobenen und begründeten (§ 147 Abs. 1, § 146 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 VwGO) Beschwerden haben keinen Erfolg.
1. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung die Gründe darlegen, aus denen die erstinstanzliche Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Die Beschwerdebegründung muss, um dem Darlegungsgebot des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO zu genügen, erkennen lassen, aus welchen rechtlichen und tatsächlichen Gründen die gerichtliche Ausgangsentscheidung unrichtig sein soll und geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses. Der Beschwerdeführer muss nicht nur die Punkte bezeichnen, in denen der Beschluss angegriffen werden soll, sondern auch angeben, aus welchen Gründen er die angefochtene Entscheidung in diesem Punkt für unrichtig hält. Hierfür reicht eine bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens ohne Eingehen auf die jeweils tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts, außer in Fällen der Nichtberücksichtigung oder des Offenlassens des früheren Vortrags, grundsätzlich ebenso wenig aus wie bloße pauschale oder formelhafte Rügen (vgl. zu alledem: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.03.2017 – 10 S 328/17 -, juris Rn. 2; Bay. VGH, Beschl. v. 02.09.2020 – 11 CS 20.814 -, juris Rn. 9 ff.; Happ/Käß, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 146 Rn. 22a f.). Hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf zwei oder mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so muss sich ein Beschwerdeführer mit jeder der Begründungen auseinandersetzen und jede Begründung in Zweifel ziehen (vgl. Senatsbeschl. v. 21.07.2026 – 3 S 1000/26 -, Umdruck. S. 5 f.; Hbg. OVG, Beschl. v. 05.06.2026 – 3 Bs 70/26 -, juris Rn. 7; OVG B.-Bbg., Beschl. v. 20.03.2023 – OVG 4 S 8/23 -, juris Rn. 2; Nds. OVG, Beschl. v. 14.06.2022 – 11 ME 143/22 -, juris Rn. 10). Der Verwaltungsgerichtshof prüft nur die dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 1 AGVwGO).
2. Ausgehend hiervon geben die innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO grundsätzlich beschränkt ist, zu einer Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung keinen Anlass.
a) aa) Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die behördlichen Anordnungen des Sofortvollzugs den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch genügen. Insoweit habe die Behörde ausgeführt, dass wegen der negativen Vorbildwirkung einer baurechtswidrig genutzten Anlage für die Umgebung ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung vorliege und durch eine Nutzungsuntersagung keine irreparablen Tatsachen geschaffen würden. Es solle verhindert werden, dass der rechtsuntreue Bauherr – bzw. hier der Eigentümer / Vermieter – nur deshalb in den Genuss von Vorteilen gelange, weil er die Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens missachtet habe. Diese Ausführungen seien noch hinreichend konkret auf den Einzelfall bezogen sind und gäben zu erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters des Sofortvollzugs bewusst sei. Ob die gegebene Begründung die Anordnung des Sofortvollzugs inhaltlich trage, sei keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung, sondern alleine des materiellen Rechts (Beschlussabdruck, S. 3 f.).
bb) Hiergegen wenden die Antragsteller ein, dass diese Begründung sich im Kern in allgemeinen Erwägungen erschöpfe, wie sie praktisch jede baurechtliche Nutzungsuntersagung begleiten könnten. Der Verweis auf eine „negative Vorbildwirkung“ und darauf, dass der rechtsuntreue Bauherr nicht in den Genuss von Vorteilen gelangen dürfe, bleibe formelhaft. Es fehle an einer substantiellen Darlegung, weshalb gerade im vorliegenden Fall eine sofortige Vollziehung unabweisbar sei, da weder ein akuter nachbarlicher Konflikt, noch eine konkrete Gefährdungslage, noch eine besondere Dynamik der Nutzung belegt werde. Das Verwaltungsgericht messe der bloßen formellen Illegalität der über Jahrzehnte geduldeten Nutzung ein nahezu durchschlagendes Gewicht bei, ohne den besonderen Umständen des Einzelfalls, der tatsächlichen Gebietsstruktur, der langjährigen konfliktfreien Nutzung, dem zumindest naheliegenden Vertrauensschutz sowie den gravierenden grundrechtlichen Auswirkungen der sofortigen Nutzungsuntersagung hinreichend Rechnung zu tragen. Gerade angesichts des Umstands, dass der Standort seit langer Zeit in vergleichbarer Weise genutzt worden sei und die Antragsgegnerin selbst keine konkret dokumentierte Störungslage benenne, sei eine tatsächlich individualisierte Begründung zu fordern. Die bloße Wiederholung der allgemeinen Ordnungsfunktion des Baurechts ersetze die nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderliche fallbezogene Auseinandersetzung nicht.
cc) Diese Einwände greifen nicht durch. Die Antragsgegnerin hat die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit formal eigenständig begründet, auch wenn die hier angeführten Gründe zugleich für den Erlass der zugrundeliegenden Maßnahmen angeführt werden könnten. Sie hat dabei ausdrücklich erkannt, dass sich das von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO geforderte „besondere“ Vollzugsinteresse gerade auf den Zeitraum zwischen dem Erlass der Verfügung und dem Ablauf der Rechtsbehelfsfrist bzw. dem Abschluss eines etwaigen Rechtsbehelfsverfahrens beziehen muss. In der Sache geht zudem auch der Senat grundsätzlich davon aus, dass das Interesse daran, der gesetzlich vorgeschriebenen Präventivkontrolle für genehmigungspflichtige Bauvorhaben Geltung zu verschaffen und zu verhindern, dass der rechtsuntreue Bürger Nutzungsvorteile gegenüber Bürgern erhält, die das Genehmigungsverfahren betreiben, ein überwiegendes Vollzugsinteresse begründen kann (vgl. Senatsbeschl. v. 16.07.2024 – 3 S 1709/23 -, juris Rn. 22; ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 21; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 01.02.2007 – 8 S 2606/06 -, juris Rn. 5 m.w.N.). Angesichts dessen dürfen auch die nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzuhaltenden (formalen) Begründungsanforderungen nicht überspannt werden. Dies macht eine behördliche Einzelfallprüfung, die (auch) in der nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderliche Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts zum Ausdruck kommt, zwar nicht entbehrlich, zeigt aber doch auf, dass sich die hier auch von der Antragsgegnerin herangezogene Begründung ggf. auch in einer Vielzahl von Fällen gegenüber dem individuellen Suspensivinteresse durchsetzen kann. Insbesondere bedarf es nicht stets einer Bezugnahme auf konkret aufgetretene Nutzungskonflikte oder Störungen. Die Antragsgegnerin hat das besondere Vollzugsinteresse darüber hinaus mit der (jedenfalls im Gesamtzusammenhang nachvollziehbaren) Befürchtung einer unerwünschten Vorbildwirkung begründet, die gerade auch durch die ungehinderte Fortsetzung des Betriebs während des Rechtsbehelfsverfahren entstehe. Dies genügt den gesetzlichen Begründungsanforderungen jedenfalls im vorliegenden Fall. Insbesondere sind auch konkrete Gegeninteressen, die die Antragsgegnerin hätte berücksichtigen müssen, nicht ersichtlich, da das von den Antragstellern bezeichnete Interesse an der vorläufigen Aufrechterhaltung der rechtlich nicht genehmigten Nutzung als solches nicht (besonders) geschützt ist und sie sich auf Vertrauensschutzgesichtspunkte nicht berufen können [vgl. hierzu inhaltlich unten II. 2. e)]. Die übrigen Einwände der Beschwerdeführer betreffen zudem nicht die formelle Rechtmäßigkeit der behördlichen Sofortvollzugsanordnung oder deren Bewertung durch das Verwaltungsgericht, sondern alleine die vom Verwaltungsgericht vorgenommene eigene Interessenabwägung [vgl. hierzu daher unten II. 2. g)].
b) Das Verwaltungsgericht hat mit ausführlicher Begründung angenommen, dass für den Erlass einer Nutzungsuntersagung nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO auf Tatbestandsseite bereits die formelle Baurechtswidrigkeit des Vorhabens genüge, die sich aus dem Nichtvorliegen der hierfür erforderlichen Genehmigung ergebe. Dies entspricht der jüngeren Senatsrechtsprechung und wird auch von den Antragstellern als solches nicht in Zweifel gezogen (vgl. Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 58; Senatsbeschl. v. 16.07.2024 – 3 S 1709/23 -, juris Rn. 18; vgl. nunmehr auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 13).
c) Die im Hinblick auf die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Prostitutionsbetrieb der Antragstellerin zu 2) nicht von einer Baugenehmigung gedeckt sei, erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.
aa) Soweit die Antragsteller geltend machen, dass das Verwaltungsgericht die „historische Genehmigungslage“ hinsichtlich des Hauptgebäudes nicht ausreichend aufgeklärt habe, so dass Zweifel nicht zu Lasten der Antragsteller gehen könnten, greift dies nicht durch. Denn auch in Ansehung des auch vom Verwaltungsgericht eingeräumten Umstands, dass die Genehmigungslage für das Hauptgebäude nicht mehr aufklärbar sei, bestehen doch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass für das über Jahre hinweg wohnlich genutzte Gebäude eine Genehmigung für eine Nutzung als bordellartiger Betrieb oder zumindest für eine in Form der Wohnungsprostitution betriebene gewerbliche Nutzung bestehen könnte. Derartige Anhaltspunkte folgen insbesondere nicht aus dem Umstand, dass die Nutzung des Objekts als bordellartiger Betrieb zwar faktisch über fast zwei Jahrzehnte von der Antragsgegnerin geduldet worden war, da die Antragsgegnerin das Fehlen einer ordnungsgemäßen Genehmigung zwar nicht zum Anlass für ein bauaufsichtsrechtliches Einschreiten genommen, aber doch wiederholt festgestellt hat (vgl. u.a. Schreiben des Baurechtsamts an das Amt für öffentliche Ordnung vom 3. September 2019, Behördenakte S. 22 sowie Erlaubnis nach § 12 ProstSchG v. 5. September 2019, S. 7, Behördenakte II, S. 51 ff., 63) und dieses auch von der früheren Betreiberin des Betriebs eingeräumt wurde (vgl. Betriebskonzept „Hexenhäusle“ v. 18. April 2019, Behördenakte II, S. 19 ff., 28). Im Übrigen trügen die Antragssteller die Darlegungs- und ggf. auch die materielle Beweislast für das Vorliegen einer ihr Bestandsschutz vermittelnden Genehmigung (vgl. zum materiellen Bestandsschutz als „Gegenrecht“ BVerwG, Urt. v. 23.01.1979 – IV C 86.76 -, juris Rn. 14; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.01.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 19). Die bloße Behauptung der Antragsteller, dass eine Genehmigung für die konkret ausgeübte Nutzung nicht ausgeschlossen werden könne, genügt insoweit regelmäßig nicht.
bb) Keiner Vertiefung bedarf vorliegend die Frage, ob die wohl über Jahrzehnte beanstandungsfreie Errichtung und Nutzung des Hauptgebäudes als Wohngebäude hinreichende Indizien dafür bietet, dass diese Nutzung von einer Baugenehmigung gedeckt war. Denn die Antragsteller ziehen nicht substantiiert in Zweifel, dass auch z.B. eine Nutzung in Form der bloßen Wohnungsprostitution als gewerbliche Nutzung nicht von einer Baugenehmigung für eine wohnliche Nutzung des Hauptgebäudes gedeckt wäre und schon aufgrund ihres gewerblichen Charakters im Verhältnis zur Wohnnutzung als genehmigungspflichtige Nutzungsänderung zu qualifizieren gewesen wäre (vgl. Beschlussabdruck, S. 7). Insbesondere genügt insoweit nicht der Einwand, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht mit einer „groben Typisierung“ gearbeitet und die Besonderheiten des Einzelfalls nicht gewürdigt habe, da auch die (hier jedenfalls vorliegende) Vermietung von Räumen zum Zweck der Prostitutionsausübung unabhängig von ihrem konkreten Störungsgrad nicht alleine wohnlichen, sondern jedenfalls auch einen gewerblichen Charakter aufweist (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.11.2021 – 4 C 5.20 -, BVerwGE 174, 118, juris Rn. 12; BVerwG, Urt. v. 23.02.1979 – IV C 86.76 -, juris Rn. 14; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.07.2002 – 5 S 149/01 -, juris Rn. 23). Unabhängig davon liegt es nach der nachvollziehbaren Auffassung des Verwaltungsgerichts unter den konkreten Umständen fern, die zuletzt tatsächlich ausgeübte Nutzung als bloße Wohnungsprostitution – und nicht zumindest als Vermietung bzw. den Betrieb von Terminswohnungen – zu qualifizieren (vgl. Beschlussabdruck, S. 7).
cc) Ebenso ziehen die Antragsteller nicht in Zweifel, dass die untersagte Nutzung des Nebengebäudes nicht von der hierfür erteilten Baugenehmigung vom 16. Juni 1968 für ein „Bürogebäude“ (vgl. Behördenakte IV, S. 54) gedeckt ist.
d) Das Verwaltungsgericht hat weiterhin angenommen, dass eine Nutzung des Gebäudes als Terminwohnung bzw. als bordellartiger Betrieb nicht offensichtlich genehmigungsfähig sei (Beschlussabdruck, S. 8 ff.). Die hiergegen erhobenen Einwendungen der Antragsteller greifen nicht durch.
aa) Das Verwaltungsgericht hat ausführlich begründet, dass die – zwischen den Beteiligten unstreitige – Unwirksamkeit des nicht ordnungsgemäß ausgefertigten Bebauungsplans „Gewerbegebiet X.“ vom 5. Juli 1966 nicht auf spätere Planfassungen durchgeschlagen habe, da der Plangeber die zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans zur Art der baulichen Nutzung hier zur Umsetzung eines umfassenden Märkte- und Vergnügungsstättenkonzepts insgesamt neu gefasst und einer erneuten Gesamtabwägung zugeführt habe. Diese seien eigenständig in der Lage, für eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu sorgen. Angesichts der – im Einzelnen geschilderten – Gesamtumstände könne auch mit Sicherheit gesagt werden, dass der Änderungsplangeber die genannten Festsetzungen auch in Kenntnis der Unwirksamkeit des Ursprungsplans getroffen hätte (Beschlussabdruck, S. 10 f.). Dies ziehen die Antragsteller mit dem bloßen Einwand, dass die Annahme einer vollständigen planerischen Ordnung hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung „nicht zwingend“ sei und schon der Umstand, dass das Maß der baulichen Nutzung nicht eigenständig geregelt worden sei, zeige, dass nicht von einer in sich abgeschlossenen Neuplanung ausgegangen werden könne, nicht substantiiert in Zweifel. Denn das Verwaltungsgericht hat seine Annahmen unter Bezugnahme auf die der ersten Änderungsplanung zugrundeliegenden Konzepte und Beweggründe erläutert und dabei ausdrücklich dargelegt, dass es dem Willen des Plangebers entsprochen habe, auch für bislang nicht überplante Gebiete lediglich Festsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zu treffen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Plangeber die im ersten Änderungsbebauungsplan enthaltenen Festsetzungen auch bei Kenntnis der Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Gewerbegebiet X.“ vom 5. Juli 1966 getroffen hätte, ohne weiteres als tragfähig. Aus dem Vorbringen der Antragsteller gibt sich daher auch nicht, dass die nachfolgenden 5. und 7. Planänderungen vom 4. Oktober 2005 bzw. vom 2. Februar 2010 und der darin erstmals enthaltene Ausschluss von Bordellen, bordellartigen Betrieben und Terminwohnungen (u.a.). auf dem Vorhabengrundstück unwirksam sein könnten.
bb) Soweit die Antragsteller die Annahme des Verwaltungsgerichts in Zweifel ziehen, dass selbst eine mögliche Funktionslosigkeit der Festsetzung eines Gewerbegebiets die Wirksamkeit des festgesetzten Ausschlusses für Bordelle, bordellartige Betriebe und Terminwohnungen nicht berühre, nimmt der Antragsteller schon die zutreffende Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zur Kenntnis, dass die Voraussetzungen der Funktionslosigkeit grundsätzlich für jede Festsetzung eines Bebauungsplans gesondert zu prüfen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23 -, juris Rn. 19). Denn maßgeblich für die Prüfung der Funktionslosigkeit einer Festsetzung ist – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer – gerade nicht die planerische Bewertung, auf der der Ausschluss bestimmter Nutzungsarten aufbaut, sondern alleine die Frage, ob die jeweilige Festsetzung bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23 -, juris Rn. 12). Insoweit liegt jedoch auf der Hand, dass der Ausschluss u.a. von bordellartigen Betrieben seine ihm vom Plangeber zugedachte Lenkungsfunktion auch dann entfalten könnte, wenn das festgesetzte Gewerbegebiet seine Lenkungsfunktion in Folge einer übermäßigen tatsächlichen Prägung durch (gewerbegebietsfremde) Wohnnutzung verloren hätte. Die Antragssteller verkennen insoweit vielmehr, dass nachträgliche Änderungen hinsichtlich des der Planung zugrundeliegenden Abwägungsmaterials dessen Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit unberührt lassen (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB), soweit die jeweilige Festsetzung ihre Steuerungsfunktion nicht verloren hat. Auch die Ausführungen der Antragsteller zur tatsächlichen Gebietsstruktur bzw. zur Rechtslage in einem faktischen Mischgebiet führen daher ins Leere.
cc) Dies gilt auch, soweit die Antragsteller die Annahme in Zweifel ziehen, dass eine Befreiung von den der untersagten Nutzung entgegenstehenden Festsetzungen die Grundzüge der Planung berühren würde (§ 31 Abs. 2 BauGB) und daher nicht in Betracht kommt (Beschlussabdruck, S. 14). Denn die Antragsteller ziehen nicht in Zweifel, dass es dem planerischen Willen bei Festsetzung des Ausschlusses u.a. von bordellartigen Betrieben entsprach, entsprechende Betriebe nur an in dem Konzept ausgewiesenen und aus Sicht des Plangebers städtebaulich geeigneten Standorten zuzulassen und im Übrigen auszuschließen. Sie machen auch nicht geltend, dass der mit der Planung verfolgte Interessenausgleich bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet nachhaltig gestört worden ist (vgl. Senatsurt. v. 16.01.2024 – 3 S 184/22 -, juris Rn. 45 m.w.N.). Denn ihre Ausführungen betreffen jeweils die Zulassung „gewichtiger Wohnnutzungen“ im Gewerbegebiet, die weder die Regelungsintention des Plangebers im Hinblick auf den Ausschluss u.a. von bordellartigen Betrieben in Frage stellen noch die Schutzwürdigkeit der Umgebungsbebauung mindern.
e) Das Verwaltungsgericht hat weiterhin angenommen, dass die unstreitig seit dem Jahr 2004 bis zum Mai 2023 tatsächlich in einzelnen bzw. zeitweilig wohl auch sämtlichen betroffenen Räumlichkeiten tatsächlich betriebene gewerbliche Nutzung zu Prostitutionszwecken den Antragstellern keinen materiellen Bestandsschutz vermittele. Hiergegen wenden sich die Antragsteller ohne Erfolg. Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer teleologischen Reduktion von § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO kommt es dabei nicht an. Dies gilt auch für die Annahme des Verwaltungsgerichts, es fehle an einem materiellen Bestandsschutz, da nicht dargelegt sei, dass die Nutzung als bordellartiger Betrieb zu einem namhaften Zeitpunkt dem Baurecht entsprochen habe (aa). Denn unbegründet sind jedenfalls die Einwendungen der Antragsteller gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass ein etwaiger materieller Bestandsschutz mit Aufgabe der vorherigen bordellähnlichen Nutzung im Jahr 2023 erloschen sei (bb).
aa) Zunächst hat das Verwaltungsgericht – selbstständig tragend – angenommen, dass die Bestimmung des § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO dahingehend teleologisch zu reduzieren sei, dass sie genehmigungspflichtigen Nutzungen keinen Bestandsschutz gegen die Untersagung einer ungenehmigten Nutzung vermittele (Beschlussabdruck, S. 15 ff.). Es hat weiterhin – wiederum selbstständig tragend – angenommen, dass § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO den Antragstellern jedenfalls im konkreten Einzelfall keinen materiellen Bestandsschutz vermittele, weil nicht dargelegt sei, dass die Gebäudenutzung als bordellartiger Betrieb zu einem namhaften Zeitpunkt sowohl dem Bauplanungsrecht als auch dem Bauordnungsrecht entsprochen habe (Beschlussabdruck, S. 18 ff.). Insoweit könne die Besorgnis nicht ohne Weiteres ausgeräumt werden, dass ein bordellartiger Betrieb am betroffenen Standort in Verbindung mit einem vor dem Jahr 2001 genehmigten, in der W.Straße XX im Abstand von 15 m Luftlinie gelegenen weiteren bordellartigen Betrieb einen „Trading-Down-Effekt“ habe bewirken können, der zur Unvereinbarkeit des Vorhabens mit der Eigenart des Baugebiets nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO führe (Beschlussabdruck, S. 18 ff.). Insoweit kann offen bleiben, ob die Beschwerdebegründung, die sich insbesondere zur Legalität (im Unterschied zur bloßen Beanstandungsfreiheit bzw. Duldung) des bis 2023 bestehenden Betriebs nur kursorisch verhält, diese die angegriffene Entscheidung tragenden Begründungsstränge substantiiert in Zweifel zieht.
bb) Denn jedenfalls geben die Einwendungen der Antragsteller gegen die – wiederum selbstständig tragende – Annahme des Verwaltungsgerichts, dass ein etwaiger materieller Bestandsschutz mit Aufgabe der vorherigen bordellähnlichen Nutzung im Jahr 2023 erloschen sei, dem Senat keinen Anlass, die angegriffene Entscheidung zu ändern. Hier ist als rechtlicher Maßstab zugrunde zu legen, dass ein materieller Bestandsschutz nicht nur dann erlischt, wenn die Anlage „zwischenzeitlich zu anderen Zwecken genutzt wird“ (§ 76 Abs. 1 Satz 2 LBO), sondern auch dann, wenn eine genehmigte Nutzung endgültig aufgegeben wird oder die Genehmigung sich aus anderen Gründen erledigt (1). Gegen die darauf beruhende Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Bestandsschutz für die bis 2023 ausgeübte Nutzung erloschen sei, wenden sich die Antragsteller mit im Ergebnis nicht durchgreifenden Einwänden (2).
(1) Insoweit geht auch der Senat davon aus, dass ein nach Maßgabe des § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO ggf. bestehender materieller Bestandsschutz nicht nur dann erlischt, wenn die Anlage – wie in § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO ausdrücklich formuliert – „zwischenzeitlich zu anderen Zwecken genutzt wird“. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber, der in der Gesetzesbegründung ausdrücklich auf die – allerdings nicht im Einzelnen bezeichnete – „höchstrichterliche Rechtsprechung“ Bezug nimmt (vgl. LT-Drs. 17/8022, S. 70), der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie aller Senate des beschließenden Gerichtshofs (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.03.1998 – 4 C 11.97 -, juris Rn. 14; BVerwG, Beschl. v. 21.11.2000 – 4 B 36.00 -, juris Rn. 5; Beschl. v. 09.09.2002 – 4 B 52.02 -, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 04.03.2009 – 3 S 1467/07 -, juris Rn. 33 ff., VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.07.2014 – 8 S 1071/13 -, juris Rn. 27; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.10.2009 – 5 S 347/09 -, juris Rn. 28 m.w.N. sowie § 43 Abs. 2 LVwVfG) die Grundlage entziehen wollte, dass selbst der Bestandsschutz für eine genehmigte Nutzung dann endet, wenn diese endgültig aufgegeben wird oder die Genehmigung sich aus anderen Gründen erledigt. Im Gegenteil formuliert die Gesetzesbegründung, dass ein „schützenswertes Interesse des sich auf den Bestandsschutz Berufenden [nur insoweit besteht, als] die legalisierte oder legale Nutzung fortbesteht“ (vgl. LT-Drs. 17/8022, S. 70). Dies zieht die Beschwerdebegründung auch nicht in Zweifel.
(2) Die Antragsteller wenden sich ohne Erfolg gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass ein etwaiger Bestandsschutz für die bis Mai 2023 ausgeübte Nutzung in Folge des vor dem Landgericht Freiburg im Rahmen einer Räumungsklage geschlossenen Prozessvergleichs vom 26. April 2023 zwischen den (früheren) Eigentümern des Grundstücks und der früheren Betriebsinhaberin und der diese begleiteten Umstände erloschen sei. Ihre Einwände greifen jedenfalls im Ergebnis nicht durch.
Zwar trifft es – wie auch das Verwaltungsgericht angenommen hat – zu, dass die früheren Eigentümer sich in diesem Prozessvergleich nur gegenüber der (früheren) Betreiberin verpflichtet haben, auf dem streitgegenständlichen Grundstück nach Räumung zukünftig kein Bordell mehr zu betreiben oder betreiben zu lassen, ohne dass die Antragsgegnerin prozessual in den Vergleich einbezogen wurde. Aus der Kommunikation zwischen der früheren Betreiberin und der Antragsgegnerin ergibt sich jedoch, dass diese eine Verpflichtung der Grundstückseigentümer (!) zum Verzicht auf eine entsprechende Benutzung gerade deswegen zum Gegenstand des Prozessvergleichs gemacht haben dürfte, da das Stadtplanungsamt der Antragsgegnerin einen solchen Verzicht – in Verbindung mit der ihr bereits durch die frühere Betreiberin in Aussicht gestellten Nutzungsaufgabe durch die Betreiberin selbst – zur Bedingung dafür gemacht hatte, die Erweiterung eines anderen bordellartigen Betriebs der Betreiberin zu dulden bzw. im Rahmen der Änderungsplanung zu legalisieren (vgl. E-Mail des Baurechtsamts an den Bevollmächtigten der früheren Betreiberin vom 3. Februar 2023, Behördenakte I, S. 68). Dass die frühere Betreiberin bei Vergleichsabschluss bestrebt war, gerade diese Voraussetzung der gegenseitigen Absprache zu erfüllen, ergibt sich weiterhin aus der in Ziffer 5 Satz 2 des Vergleichs aufgenommenen Verpflichtung der (früheren) Eigentümer, eine entsprechende Verzichtserklärung auch gegenüber der Antragsgegnerin zu erklären. Daher ist die Annahme des Verwaltungsgerichts tragfähig, dass die früheren Eigentümer vor dem Hintergrund des Verkaufs des Grundstücks im Januar 2024 mit ihrer Zusage im Rahmen des Prozessvergleichs hinreichend deutlich zu erkennen gegeben haben, dass sie dauerhaft und endgültig auf die Nutzung der Gebäude als bordellartigen Betrieb verzichten wollten. Das bloße Beschwerdevorbingen, der Vergleich wirke nur inter partes und das Verwaltungsgericht entnehme dem Vergleich mehr, als er rechtlich trage, geht an der Begründung des Verwaltungsgerichts vorbei und vermag diese nicht infrage zu stellen.
Zwar trifft es – wie auch das Verwaltungsgericht angenommen hat – wiederum zu, dass eine solche Erklärung der (damaligen) Eigentümer im Nachgang nicht ausdrücklich gegenüber der Antragsgegnerin abgegeben worden sein dürfte. Vor dem o.g. Hintergrund der vertraglichen Vereinbarung durfte die Antragsgegnerin die am 22. Mai 2023 erfolgte Mitteilung des Vergleichstexts unter ausdrücklicher Hervorhebung der Erklärung der Eigentümer durch den Prozessbevollmächtigten der (früheren) Betreiberin (vgl. Behördenakte I, S. 89 ff.) jedenfalls in Verbindung mit der im Nachgang tatsächlich erfolgten Betriebsaufgabe durch die (frühere) Betreiberin (vgl. die eMails der Bevollmächtigten der Betreiberin vom 29. Juni und vom 12. Juli 2023 [Behördenakte I, S. 96 ff.] sowie den Kontrollbericht des Polizeipräsidiums Freiburg vom 24. August 2023 [Behördenakte I, S. 104 f.]) als dauerhafte Betriebsaufgabe sowohl durch die (frühere) Betreiberin als auch durch die (damaligen) Eigentümer verstehen. Insbesondere trifft die Darstellung der Antragsteller nicht zu, dass die – aus ihrer Sicht nur vorübergehende – Betriebs“unterbrechung“ im Jahr 2023 auf dem (erst zum Jahreswechsel 2023 / 2024) erfolgten Eigentümerwechsel bzw. baulichen Modernisierungsmaßnahmen beruht habe und daher nicht Ausdruck einer endgültigen Abkehr von der bisherigen Nutzung sei.
Vielmehr wirkt diese absprachegemäße Betriebsaufgabe – nicht anders als ein Verzicht auf eine ausdrücklich erteilte Baugenehmigung – mit dinglicher Wirkung (vgl. § 58 Abs. 2 LBO) auch gegenüber dem Antragsteller zu 1), der das Eigentum an dem betroffenen Grundstück erst mit Wirkung zum 8. Januar 2024 erworben hat (vgl. Grundbuchauszug vom 23. Juni 2025, Behördenakte II, S. 52 ff, 65). Auf eine mögliche (Un-)Kenntnis des Erwerbers vom Inhalt des Vergleichs kommt es insoweit nicht an, da der gute Glaube an nicht im Grundbuch eintragungsfähige Rechte nicht geschützt wäre.
Vor diesem Hintergrund kommt es auf die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob nach der Verkehrsauffassung mit einer Wiederaufnahme der bisherigen Nutzung nicht mehr gerechnet werden konnte, nicht an. Denn diese Voraussetzung betrifft lediglich die Fallgruppe eines konkludenten Genehmigungsverzichts durch schlüssiges Verhalten, der etwa in einer auf Dauer angelegten Ersetzung der bisherigen durch eine funktional andere Nutzung oder in einer von einem dauerhaften Verzichtswillen getragenen Nichtweiterführung der genehmigten Nutzung liegen kann. Sie ist aber dann nicht erforderlich, wenn alle an dem früheren Verwaltungsakt Beteiligten diesen übereinstimmend, also im Wege „konsensualen“ Verhaltens, für obsolet ansehen und davon ausgehen, dass die Sach- und Rechtslage auf dem Boden einer neuen „Geschäftsgrundlage“ zu beurteilen ist (vgl. Senatsurt. v. 04.03.2009 – 3 S 1467/07 -, juris Rn. 34 f. unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 27.03.1998 – 4 C-11/97 -, juris Rn. 16). Auf die Verkehrsauffassung kommt es mithin auch dann nicht an, wenn die von einem (etwaigen) Vertrauenstatbestand im Sinne des § 76 Abs. 1 Satz 2 LBO Begünstigten übereinstimmend mit der zuständigen Baurechtsbehörde davon ausgehen, dass dieser zukünftig nicht fortwirken soll. Das Verwaltungsgericht hat daher – wenngleich mit im Einzelnen abweichender Begründung – im Ergebnis zu Recht angenommen, dass der Antragsteller zu 1) als Rechtsnachfolger der früheren Grundstückseigentümer und die Antragstellerin zu 2), die ihr erst im Mai bzw. Juli 2025 begründetes Nutzungsrecht von diesem ableitet, sich im Hinblick auf die Aufnahme eines bordellartigen Betriebs bzw. einer sonstigen gewerblichen Nutzung zu Prostitutionszwecken nicht auf Bestandsschutzerwägungen berufen können.
Nichts anderes ergibt sich aus der von den Antragstellern betonten Einordnung des Vorhabenstandorts als „Positivstandort“ im Rahmen des Bordellkonzepts der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2013, da diese Einstufung im Wesentlichen auf der (mittlerweile entfallenen) Annahme der Antragsgegnerin einer bestandsgeschützten bordellähnlichen Nutzung durch die vorherige Betreiberin beruhte und – unabhängig davon – nur im Fall einer planerischen Umsetzung durch Aufhebung der entsprechenden Nutzungsausschlüsse des 5. und 7. Bebauungsplans Rechtswirkungen entfalten könnte, die hier unterblieben ist. Auch die weiterhin angeführten Umstände, dass die Antragsgegnerin ein etwaiges Vorkaufsrecht im Zusammenhang mit dem Grundstücksverkauf im Jahr 2023 nicht ausgeübt und den Antragsteller zu 1) im Zusammenhang mit dem Erwerbsvorgang nicht auf die Regelungen des 5. bzw. 7. Änderungsbebauungsplans hingewiesen habe, ziehen die Geltung und Durchsetzbarkeit der bauplanerischen Festsetzungen nicht in Zweifel. Im Übrigen ist es grundsätzlich nicht Aufgabe der (am konkreten Erwerbsvorgang zudem nicht unmittelbar beteiligten) Antragsgegnerin, den Erwerber eines Grundstücks über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit etwaiger Vorhaben zu informieren. Im Gegenteil ist der Antragsteller hierfür auf die Durchführung eines Bauvorbescheids- bzw. Baugenehmigungsverfahrens verwiesen, die ihm – ggf. auch vor dem Erwerb des Grundstücks – insoweit Planungssicherheit vermitteln könnte. Auch die langjährige Duldung des auf dem Grundstück zuvor vorhandenen Betriebs vermittelt den Antragstellern schon deswegen keinen Vertrauensschutz, weil der den Voreigentümern bzw. der früheren Betreiberin insoweit ggf. zukommende materielle Bestandsschutz in Folge des von der Antragsgegnerin ausdrücklich erwirkt Nutzungsverzichts entfallen ist.
f) Ohne Erfolg bleiben auch die Einwendungen der Antragsteller, dass das Verwaltungsgericht sonstige Ermessensfehler der Nutzungsuntersagung zu Unrecht verneint habe.
aa) Insoweit ist das Verwaltungsgericht übereinstimmend mit der ständigen Rechtsprechung des beschließenden Verwaltungsgerichtshofs davon ausgegangen, dass es regelmäßig der pflichtgemäßen Ermessensausübung entspricht, wenn die Baurechtsbehörde eine formell illegale Nutzung durch Erlass einer Nutzungsuntersagung unterbindet (vgl. Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 66, Senatsbeschl. v. 16.07.2024 – 3 S 1709/23 -, juris Rn. 18 und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 13 m.w.N.). Die Nutzungsuntersagung dient gerade dazu, die Durchführung des Genehmigungsverfahrens sicherzustellen, d.h. zu verhindern, dass sich ein rechtswidrig handelnder Bauherr gegenüber einem rechtstreu handelnden Bauherrn Vorteile verschafft, indem er die genehmigungspflichtige Nutzung ohne Einholung der dafür erforderlichen Genehmigung aufnimmt. Die Durchführung des Genehmigungsverfahrens verschafft der betroffenen Gemeinde auch die Möglichkeit, eine aktuell zulässige, von ihr aber nicht gewollte bauliche Nutzung vor der Erteilung der Genehmigung noch mit den Mitteln des Bauplanungsrechts zu verhindern (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 13).
bb) Einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand durch langjährige Duldung des Vorhabens (vgl. Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 97) musste die Antragsgegnerin schon deshalb nicht (mehr) berücksichtigten, weil ein solcher jedenfalls seit dem Jahr 2023 nicht mehr bestand; im Gegenteil wollte die Antragsgegnerin mit der mit der früheren Betreiberin getroffenen Absprache gerade die Grundlage dafür schaffen, gegen vergleichbare Nutzungen am ursprünglich möglicherweise bestandsgeschützten Standort zukünftig vorgehen zu können. Auch einer Prüfung der besonderen Umstände der konkret stattfindenden Nutzung – wie das Fehlen konkreter Störpotentiale und eine jahrzehntelang beanstandungsfreie Nutzungsgeschichte etc. -, auf die die Antragsteller sich berufen, bedurfte es nicht, weil die Antragsgegnerin die Prüfung der Gebietsverträglichkeit der nicht offensichtlich genehmigungsfähigen Nutzung ohne weiteres auf das Genehmigungsverfahren verlagern durfte. Auch das Fehlen belastbarer Tatsachen für Störungen in der Vergangenheit musste die Antragsgegnerin vor diesem Hintergrund nicht berücksichtigen, zumal eine nach § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO zu unterbindende „Störung“ bereits in der voraussichtlich auch materiell nicht genehmigungsfähigen Nutzung liegt. Auch die von den Antragstellern angeführten milderen Mittel musste – wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat – die Antragsgegnerin nicht (ausdrücklich) in Erwägung ziehen, da weder der formell baurechtswidrige Zustand noch der naheliegende Verstoß gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans hiermit beseitigt werden könnten. Vielmehr würde den Antragstellern hierdurch ein Nutzungsvorteil eingeräumt, der dem rechtstreu handelnden Bauherrn bis zur etwaigen Erteilung der erforderlichen Baugenehmigung nicht eingeräumt würde.
cc) Soweit die Antragsteller ein ermessensfehlerhaftes Vorgehen im Hinblick auf im Umfeld vorhandene weitere Betriebe geltend machen, könnte dies zwar ggf. auch unter dem Gesichtspunkt der landesrechtlichen Vorgaben des § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO i.V.m. den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) einen Ermessensfehler begründen (vgl. Senatsurt. v. 12.07.2024 – 3 S 555/22 -, juris Rn. 68 ff.). Die Antragsteller legen jedoch schon das Vorhandensein vergleichbarer Betriebe nicht konkret dar, zumal es sich nach ihrem eigenen Vorbringen zum Teil um genehmigte oder zumindest langjährig geduldete Betriebe handelt, während die Grundlage für die Duldung des Vorgängerbetriebs der Antragstellerin zu 2) im Jahr 2023 entfallen ist. Soweit die Antragsteller weiterhin geltend machen, dass das Einschreiten der Antragsgegnerin gegen ihren Betrieb auf einen anonymen Hinweis zurückgehe, der möglicherweise von einem Konkurrenzbetrieb ausgegangen sei, ist nicht ersichtlich, unter welchem rechtlichen Gesichtspunkt dies die Antragsgegnerin zu einer „besonders sorgfältigen Prüfung“ im Hinblick auf Auswahl und Intensität des Eingriffs hätte veranlassen müssen, zumal die Antragsgegnerin die für das Einschreiten maßgeblichen Umstände im Nachgang selbst ermittelt hat. Insbesondere sind die Antragsteller der (ohne weiteres plausiblen) Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Einschreiten der Antragsgegnerin nicht dem Konkurrenzschutz, sondern der objektiven Rechtsdurchsetzung gedient habe (Beschlussabdruck, S. 25), nicht substantiiert entgegengetreten.
dd) Soweit die Antragsteller die Ausübung des Auswahlermessens im Hinblick darauf beanstanden, dass die Antragsgegnerin neben der Antragstellerin zu 2) als Betreiberin auch den Antragsteller zu 1) in Anspruch genommen habe, verkennt der Antragsteller zu 1), dass das Verwaltungsgericht im Rahmen der rechtlichen Überprüfung der angegriffenen Verfügung kein eigenes Ermessen ausübt, sondern die Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des behördlichen Ermessens überprüft; er zeigt überdies nicht auf, dass die vom Verwaltungsgericht ausdrücklich gebilligte Erwägung, zum Zweck der Verhinderung einer Ersatznutzung durch den Eigentümer oder etwaige Nachmieter auch gegenüber dem Eigentümer einzuschreiten, rechtlich zu beanstanden wäre (vgl. Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 102). Dass – wie der Antragsteller zu 1) vorträgt – der Eigentümer „jedenfalls keine typischerweise aktive“ Betreiberstellung innehabe, ist demnach ebenso irrelevant wie die Frage, ob dem Antragsteller zu 1), dem die frühere Nutzung der Räumlichkeit nach eigenen Angaben bekannt war und der deren aktuelle Nutzung jedenfalls in der Sache billigt, der beabsichtigte Nutzungszweck bereits bei Abschluss der Gewerbemietverträge mit der Antragstellerin zu 2) bekannt war.
g) Das Vorbringen der Antragsteller zieht auch die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel, dass das besondere Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin vorliegend gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragsteller überwiegt.
aa) Denn insoweit verkennen die Antragsteller, dass der Erlass einer sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagung gegen eine formell rechtswidrige Nutzung gerade dem Zweck dient, zu verhindern, dass sich ein rechtswidrig handelnder Bauherr gegenüber einem rechtstreu handelnden Bauherrn Vorteile verschafft, indem er die genehmigungspflichtige Nutzung ohne Einholung der dafür erforderlichen Genehmigung aufnimmt (vgl. Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 66, Senatsbeschl. v. 16.07.2024 – 3 S 1709/23 -, juris Rn. 18 und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 13 m.w.N.). Dies erfasst auch und gerade die wirtschaftlichen Vorteile, die dem Betroffenen durch eine unerlaubte Nutzungsaufnahme bzw. deren zeitweilige Fortführung entstehen, auch wenn entsprechende Erwerbsaussichten von Art. 12 Abs. 1 GG oder ggf. auch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sind. § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO stellt insoweit eine zulässige Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sowie eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die deren Schutzwirkung im Ergebnis beschränkt. Dem von den Antragstellern betonten Prinzip der Verhältnismäßigkeit trägt dabei gerade der Umstand Rechnung, dass der Erlass einer Nutzungsuntersagung regelmäßig dann nicht ermessensgerecht ist, wenn das formal illegale Vorhaben materiell offensichtlich genehmigungsfähig ist oder die ungenehmigte Nutzung durch mildere Mittel auf einen offensichtlich genehmigungsfähigen Nutzungsumfang zurückgeführt werden kann (vgl. wiederum Senatsurt. v. 09.11.2020 – 3 S 2590/18 -, juris Rn. 59, 64, 66 ff., Senatsbeschl. v. 16.07.2024 – 3 S 1709/23 -, juris Rn. 18 und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2026 – 5 S 2295/25 -, juris Rn. 13 m.w.N.). Dies ist – wie dargelegt – jedoch nicht der Fall.
bb) Es liegt auch kein Fall vor, in dem das Ausmaß des (voraussichtlichen) Verstoßes des Vorhabens gegen materielle öffentlich-rechtliche Vorschriften offenkundig außer Verhältnis zu den Auswirkungen einer sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagung stünde. Im Gegenteil beruht die nicht offensichtlich gegebene Genehmigungsfähigkeit der untersagten Nutzung gerade auf deren Unvereinbarkeit mit den Festsetzungen des Bebauungsplans zur zulässigen Art der baulichen Nutzung, die auch ohne den von den Antragstellern geforderten konkreten Nachweis spezifischer Nutzungskonflikte oder Anwohnerbeschwerden durchsetzbar und schutzwürdig sind. Auf Bestandsschutzaspekte oder die Unverhältnismäßigkeit einer Anordnung des Sofortvollzugs nach langjähriger beanstandungsfreier Duldung können sich die Antragsteller – wie dargelegt – ebenfalls nicht berufen.
cc) Im Übrigen bleiben die Behauptungen der Antragsteller zu konkreten wirtschaftlichen Folgen einer Nutzungsuntersagung unsubstantiiert, zumal der Antragsteller 1) die Räumlichkeiten nach eigenen Angaben ausdrücklich allgemein zu gewerblichen Zwecken vermietet hat und diese augenscheinlich auch tatsächlich als Ferienwohnungen bzw. mietbare Gewerbe- bzw. Arbeitsraum für Büro und Praxis nutzbar sind bzw. genutzt werden (vgl. Behördenakte III, S. 5 ff., 21). Angesichts dessen gehen auch die Einwendungen der Antragsteller im Hinblick auf das Fehlen anderweitiger Nutzungsmöglichkeiten ins Leere, zumal diese – wie seitens des Verwaltungsgerichts zutreffend ausgeführt – das wirtschaftliche Risiko einer Betriebsaufnahme ohne die erforderliche Genehmigung tragen.
dd) Die weiteren Ausführungen der Antragsteller zur Legalität und Sozialadäquanz der legalen Prostitution treffen zwar abstrakt zu, stehen dem bauordnungsrechtlichen Vorgehen gegen eine bauordnungsrechtlich illegale und bauplanungsrechtlich nicht offensichtlich genehmigungsfähige Nutzung aber schon deswegen nicht entgegen, da sie auch einem entsprechenden Vorgehen gegen andere im Übrigen legale, am konkreten Standort aber weder genehmigte noch (voraussichtlich) zulassungsfähige Nutzungen entgegenstünden. Dies gilt um so mehr, als die städtebauliche Planung der Antragsgegnerin die gewerbliche Prostitution im Stadtgebiet nicht ausschließt, sondern lediglich auf geeignete – und durch formelle Planungsschritte als solche ausgewiesene – Standorte konzentriert.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 und 2 ZPO. Der Senat weicht von der in § 100 Abs. 1 ZPO vorgesehenen Haftung der Antragsteller nach Kopfteilen ab, weil sie erheblich verschiedenem Umfang am Rechtsstreit beteiligt sind (§ 100 Abs. 2 ZPO). Insoweit orientiert sich der Senat am Verhältnis der jeweiligen Streitwertanteile der Antragsteller zueinander.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und § 39 Abs. 1 GKG i.V.m. den Nrn. 1.1.1, 1.5 und 9.4.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Insoweit folgt der Senat der nachvollziehbaren Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht, die auf den im Hauptsacheverfahren mitgeteilten Angaben der Antragsteller zu den erwartenden Jahresgewinnen beruht, die für das Eilrechtsschutzverfahren halbiert wurden (Beschlussabdruck, S. 28 f.). Insoweit entfällt auf den Antragsteller zu 1) als Grundstückseigentümer ein Streitwertanteil vom 22.500 € (29 %) und auf die Antragstellerin zu 2) als Betriebsinhaberin ein Streitwertanteil von 55.000 € (71 %), die der Senat auch im Rahmen der Kostenverteilung zugrundelegt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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