VG Schwerin: Kein Vorkaufsrecht der Gemeinde für private Verkehrsfläche
Das Verwaltungsgericht Schwerin hat in einem Urteil vom 26. November 2020 (Az.: 2 A 979/19 SN) entschieden, dass eine Gemeinde kein Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB für eine als private Verkehrsfläche festgesetzte Fläche ausüben kann. Das Urteil betrifft einen Streitfall, bei dem es um die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde ging, um eine Fläche zur Erschließung eines Wohngebiets zu erwerben.
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Übersicht
Hintergrund des Falls
Im vorliegenden Fall wurde in einem Bebauungsplan eine Fläche als öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt, die zur Erschließung eines Wohngebiets dienen sollte. Nachdem ein Kaufvertrag für ein Grundstück auf dieser Fläche abgeschlossen wurde, hat die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht nach § 24Abs. 1 BauGB ausgeübt und den Kaufvertrag für nichtig erklärt. Die Klägerin, die Käuferin des Grundstücks, erhob daraufhin Klage gegen diese Entscheidung.
Entscheidung des Gerichts
Das Verwaltungsgericht Schwerin gab der Klage statt und hob den Bescheid der Gemeinde auf. Das Gericht stellte fest, dass die Gemeinde kein Vorkaufsrecht für die als private Verkehrsfläche festgesetzte Fläche ausüben konnte. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht nur dann zu, wenn das Grundstück im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt und für öffentliche Zwecke genutzt werden soll. In diesem Fall ergab sich die Nutzung als private Verkehrsfläche jedoch nicht unmittelbar aus der Festsetzung des Bebauungsplans. Die Gemeinde konnte daher das Vorkaufsrecht nicht ausüben.
Das Gericht argumentierte weiter, dass eine Übernahme der Fläche in kommunales Eigentum zur Durchsetzung der Festsetzung als private Verkehrsfläche nicht erforderlich war. Die Ausübung des Vorkaufsrechts konnte aufgehoben werden, wenn die betroffenen Grundstückseigentümer sich mit der Gemeinde auf die Herstellung des Weges und die rechtliche Absicherung der Ver- und Entsorgungsleitungen vertraglich einigten.
Auswirkungen des Urteils
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin hat weitreichende Auswirkungen auf die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Gemeinden im Baurecht. Es klärt, dass eine Gemeinde kein Vorkaufsrecht für eine als private Verkehrsfläche festgesetzte Fläche ausüben kann, wenn sich die Nutzung als private Verkehrsfläche nicht unmittelbar aus der Festsetzung selbst ergibt. Dieses Urteil schafft Klarheit für Grundstückskäufer und stellt sicher, dass das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht willkürlich ausgeübt werden kann, sondern an klare rechtliche Voraussetzungen gebunden ist.
Fazit
Das Verwaltungsgericht Schwerin hat in einem Urteil entschieden, dass eine Gemeinde kein Vorkaufsrecht für eine als private Verkehrsfläche festgesetzte Fläche ausüben kann, wenn sich die Nutzung als private Verkehrsfläche nicht unmittelbar aus der Festsetzung selbst ergibt. Dieses Urteil stellt sicher, dass das Vorkaufsrecht der Gemeinde im Baurecht nicht willkürlich ausgeübt werden kann und schafft Klarheit für Grundstückskäufer. Es verdeutlicht die rechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts und gewährleistet einen fairen Rechtsschutz für die Beteiligten.
Das vorliegende Urteil
VG Schwerin – Az.: 2 A 979/19 SN – Urteil vom 26.11.2020
Der Bescheid des Beklagten vom ……..2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom ……. 2019 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, ein Attest über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts auszustellen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem der Beklagte gegenüber der Beigeladenen ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Baugesetzbuch (BauGB) ausgeübt hat.
Die Klägerin schloss als Käuferin mit der Beigeladenen als Verkäuferin einen notariellen Kaufvertrag über das Grundstück Flurstück …. der Flur … der Gemarkung ……. zur Größe von …… m2 zu einem Kaufpreis in Höhe von 280.000 Euro. Das Kaufgrundstück ist weitgehend unbebaut. In dem Kaufvertrag wird es als Gartenland bezeichnet, das mit einer Gartenlaube und einem Geräteschuppen bebaut ist. Es befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 17 „………“ der Gemeinde …………. Dieser setzt für den in Rede stehenden Bereich ein allgemeines Wohngebiet fest und sieht für das Flurstück …. zwei Baufelder für eine Bebauung in der offenen Bauweise vor. Hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung ist die Höchstzahl der Vollgeschosse auf 1 festgesetzt. Zur Erschließung des Wohngebiets ist ein von der in West-Ost-Richtung verlaufenden Dorfstraße nach Süden abzweigender, bisher nicht hergestellter „Weg C“ als Verkehrsfläche festgesetzt. Dieser verläuft am westlichen Rand des Kaufgrundstücks auf einer Fläche zur Größe von insgesamt ca. 300 m2 und setzt sich dann nach Süden fort, wo er weitere Grundstücke erschließen soll, und endet sodann in einem Wendehammer.
Nach Eingang des vollständigen Kaufvertrages bei dem Beklagten am 20. August 2018 nebst der Mitteilung der beurkundenden Notarin, dass der Kaufvertrag wirksam sei, übte der Beklagte auf der Grundlage eines in nicht öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung gefassten Beschlusses mit Bescheid vom ….. 2018, zugestellt mit Postzustellungsurkunde am 19. Oktober 2018, gegenüber der Beigeladenen das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. BauGB für eine noch zu vermessende Grundstücksteilfläche zur Größe von ca. 300 m2 aus. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Teilfläche „zu Zwecken der öffentlichen Erschließung (Verkehrsfläche inkl. Ver- und Entsorgungsleitungen)“ verwendet werden solle; das Wohl der Allgemeinheit rechtfertige die Ausübung. Der Bescheid ist von der Fachbereichsleiterin Zentrale Dienste des Amtes unterschrieben. Der Klägerin wurde der Ausübungsbescheid ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindlichen Postzustellungsurkunde am 19. Oktober 2018 bekanntgegeben.
Den von der Klägerin anwaltlich vertreten erhobenen Widerspruch vom 16. November 2018 wies der Beklagte nach vorangegangener Anhörung mit Widerspruchsbescheid vom ……. 2019, zugestellt am 30 April 2019, zurück.
Die Klägerin hat am 29. Mai 2019 Klage erhoben.
Sie macht im Wesentlichen geltend: Der Gemeinde stehe das Vorkaufsrecht nicht zu, jedenfalls sei es rechtswidrig ausgeübt worden. Allein die Beschlussfassung zur Ausübung des Vorkaufsrechts in nicht öffentlicher Sitzung führe zur Rechtswidrigkeit der Ausübung. Dem Bescheid mangele es auch an einer ihr – der Klägerin – gegenüber gegebenen Begründung, da in dem an sie gerichteten Bescheid lediglich auf die Begründung des an die Beigeladene gerichteten Bescheids verwiesen werde. Darüber hinaus genüge der Bescheid nicht den Formerfordernissen in § 38 Abs. 6 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V), weil er von der Bereichsleiterin Zentrale Dienste des Amtes unterschrieben sei, obwohl der Bürgermeister, der nach § 38 Abs. 2 KV M-V gesetzlicher Vertreter der Gemeinde sei, zeichnungsbefugt sei. Eine Zeichnung „im Auftrag“ werde nicht als ausreichend angesehen.
Die Klägerin beantragt, der Bescheid des Beklagten vom …. 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom …. 2019 aufzuheben, den Beklagten zu verpflichten, ein Attest über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts auszustellen, die Hinzuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die gemeindliche Hauptsatzung, wonach die Öffentlichkeit insbesondere bei Grundstücksgeschäften ausgeschlossen sei. Das gelte nicht nur für Grundstückskaufverträge oder sonstige Geschäfte, sondern auch für die Ausübung des Vorkaufsrechts. Die Vorschrift des § 38 Abs. 6 KV M-V sei nicht anwendbar, weil diese nur für hauptamtlich verwaltete Gemeinden gelte. Zwar bestimme für ehrenamtlich verwaltete Gemeinden § 39 KV M-V, dass Schriftstücke durch den Bürgermeister zu unterzeichnen seien. Gemäß § 39 Abs. 2 Satz 10 KV M-V blieben die Zuständigkeiten des Amtsvorstehers allerdings unberührt. Gemäß § 127 Abs. 1 Satz 2 KV M-V entscheide in Angelegenheiten der laufenden Verwaltung der Gemeinde das Amt. Unter die „laufenden Verwaltungsangelegenheiten“ fielen sämtliche Angelegenheiten, die Verwaltungsgeschäfte beträfen, die eng mit dem Vorhalten einer behördlichen Einrichtung verbunden seien, insbesondere der Erlass sämtlicher Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide. Die Fläche im Bebauungsplan sei als öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt. Zudem hätten auch private Verkehrsflächen eine öffentliche Zweckbestimmung.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich auch nicht schriftsätzlich geäußert.
Mit Beschluss vom 26. Oktober 2020 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Über die Klage konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen im Termin zur mündlichen Verhandlung entschieden werden, da darauf in der Ladung hingewiesen worden und die Ordnungsgemäßheit der Ladung im Termin festgestellt worden ist (§ 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -)
Die Klage hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig, insbesondere ist der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet und ist die Klage als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, soweit die Klägerin die Aufhebung des Vorkaufsrechtsausübungsbescheids begehrt; soweit sie daneben die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des Attests über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts begehrt, ist die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO ebenfalls statthaft. Eine Sonderzuweisung nach § 217 Abs. 1 Satz 1 und 4 BauGB zu den Baulandgerichten mit der Folge der alleinigen Statthaftigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung besteht nicht. Denn der Beklagte hat das Vorkaufsrecht weder zum Verkehrswert nach § 28 Abs. 3 BauGB noch zum Entschädigungswert nach § 28 Abs. 4 BauGB ausgeübt.
Die Klage ist auch begründet. Der Ausübungsbescheid vom …… 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom ……. 2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daraus folgt, dass der Klägerin auch der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung des begehrten Negativattestes nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB zusteht, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für den streitgegenständlichen Ausübungsbescheid ist § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Nach der zuletzt genannten Bestimmung kann das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden.
Zwar hat der Beklagte hier das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V) ausgeübt und den Ausübungsbescheid innerhalb der Zweimonatsfrist der Beigeladenen als Verkäuferin zugestellt. Indessen fehlt es bereits daran, dass das von dem Beklagten reklamierte Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB überhaupt besteht. Auf die von den Beteiligten schriftsätzlich diskutierten Fragen der Beschlussfassung in nicht öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung und der hinreichenden Begründung des Ausgangsbescheids kommt es daher ebenso wenig an wie auf die Frage, ob vorliegend die kommunalrechtlichen Form- und Vertretungsregelungen des § 39 Abs. 2 KV M-V einzuhalten waren und in welchem Verhältnis diese zu der Beschlussausführungskompetenz des Amtes nach § 127 Abs. 1 Satz 1 KV M-V oder der Entscheidungszuständigkeit des Amtes für die Angelegenheiten der laufenden Verwaltung nach § 127 Abs. 1 Satz 2 KV M-V stehen. Auch spielt keine Rolle (mehr), ob die vor Erlass des Ausübungsbescheids nicht durchgeführte Anhörung der Kaufvertragsparteien im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nach § 45 Abs. 1 Nr. 3; Abs. 2 VwVfG M-V geheilt worden ist. Schließlich muss auch nicht der – von den Beteiligten nicht aufgeworfenen – Frage nach der hinreichenden Bestimmtheit des Ausübungsbescheids im Hinblick auf die Präzisierung der vorkaufsrechtsbefangenen Fläche nachgegangen werden.
Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans u. a. zu, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist. Zwar setzt der Bebauungsplan Nr. 17 für eine am westlichen Rand des Verkaufsgrundstücks gelegene Fläche im Umfang von ca. 300 m2 einen Verkehrsfläche fest. Auch ist die Ausübung des Vorkaufsrechts für lediglich eine Teilfläche des Kaufgrundstücks möglich (vgl. dazu Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 107. Lfg. Juli 2018, § 24 Rn. 29, 151 sowie 101. Lfg. Januar 2017, § 28 Rn. 90 f., 124). Das Gericht kann jedoch nicht feststellen, dass es sich bei der festgesetzten Fläche „Weg C“ um eine öffentliche Verkehrsfläche handelt. Darauf kommt es für den Bestehenstatbestand des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB aber an.
Die Festsetzung einer Nutzung für öffentliche Zwecke setzt voraus, dass sich die Nutzung der in Rede stehende Fläche für öffentliche Zwecke unmittelbar aus der Festsetzung selbst ergibt; es genügt nicht, dass mit der planerischen Ausweisung als solcher ein öffentlicher Zweck verfolgt wird (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 107. Lfg. Juli 2018, § 24 Rn. 56). Erforderlich ist, dass eine öffentliche Art der Nutzung der Fläche unter Ausschluss anderer, privater Nutzungsarten bestimmt ist (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 24 Rn. 2). Das ist hinsichtlich der Verkehrsflächen, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB als öffentliche oder als private Verkehrsflächen festgesetzt werden können, nur bei einer Festsetzung als öffentliche Verkehrsfläche der Fall (vgl. Köster, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 24 Rn. 8).
Anders als es der Beklagte meint, reicht eine Festsetzung als private Verkehrsfläche demgegenüber nicht aus. Das folgt bereits daraus, dass es sich bei einer privaten Verkehrsfläche definitionsgemäß um eine im privaten Eigentum stehende Fläche handelt. Darauf, dass der privaten Verkehrsfläche eine Erschließungsfunktion für Baugrundstücke zukommt, kommt es nicht an. Einer Übernahme einer im Bebauungsplan als private Verkehrsfläche festgesetzten Fläche in kommunales Eigentum bedarf es zur Durchsetzung einer solchen Festsetzung gerade nicht (zur Funktion des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB – wie desjenigen nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB – als Plandurchsetzungsvorkaufsrecht vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, 111. Lfg. Juli 2019, § 25 Rn. 2).
Die im Bebauungsplan Nr. 17 für den „Weg C“ in der Planzeichnung i. V. m. der Legende getroffene Festsetzung als Verkehrsfläche lässt für sich genommen nicht erkennen, dass eine Festsetzung als öffentliche Verkehrsfläche getroffen sein soll. Weder ist ein expliziter Hinweis auf den Charakter als öffentliche noch auf einen solchen als private Verkehrsfläche in der Planzeichnung enthalten. Die daher vorzunehmende Auslegung der Festsetzung „Verkehrsfläche“ anhand weiterer Umstände führt hier zu dem Ergebnis, dass von einer Festsetzung als private Verkehrsfläche auszugehen ist.
Die Begründung des Bebauungsplans enthält keinen eigenständigen Abschnitt zu den Verkehrsflächen, so dass sich ihr insoweit keine Hinweise für die Auslegung der Festsetzung entnehmen lassen. Allerdings spricht die Begründung im Hinblick auf die Thematik „Ausgleichsmaßnahmen“ unter Punkt 9.2.3 im Zusammenhang mit dem entlang des Weges festgesetzten Pflanzgebot für Bäume von dem „Privatweg C“. Das kann nur so verstanden werden, dass die Festsetzung des Weges C in der Planzeichnung als private Verkehrsfläche vorgenommen worden ist. Da über die festgesetzte Verkehrsfläche nur wenige Grundstücke erschlossen werden sollen, die sich als Hinterliegergrundstücke zu den unmittelbar südlich an die Dorfstraße angrenzenden Grundstücken darstellen, fehlt es auch nicht an der städtebaulichen Rechtfertigung für eine Festsetzung als private Verkehrsfläche (vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 9 Rn. 58). Mit der Annahme einer privaten Verkehrsfläche korrespondiert, dass im Ausübungsbescheid ausgeführt wird, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts aufgehoben werden könne, wenn sich die betroffenen Grundstückseigentümer zur Herstellung des Weges und der rechtlichen Absicherung der Ver- und Entsorgungsleitungen mit der Gemeinde vertraglich bereit erklären. Andere Erkenntnisse konnten nicht getroffen werden. Insbesondere hat der Beklagte auf den entsprechenden gerichtlichen Hinweis des Gerichts auf den Punkt 9.2.3 der Begründung trotz eigener Ankündigung nicht näher reagiert. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagtenvertreter ausgeführt, dazu keine weiteren Hinweise gefunden zu haben.
Ist mithin ein gemeindliches Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB mangels Festsetzung des Weges C als öffentliche Verkehrsfläche mit dem Bebauungsplan Nr. 17 nicht begründet worden und konnte ein solches mit dem zwischen der Klägerin und der Beigeladenen geschlossenen Kaufvertrag daher auch nicht zur Entstehung gelangen, so hat die Klägerin nach § 28 Abs. 3 Satz 3 BauGB einen Anspruch auf Erteilung der für die Vertragsparteien von der Notarin im Rahmen ihrer Vertragsdurchführungsvollmacht beantragten Bescheinigung über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des Vorkaufsrechts.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 2 und 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt hat, entspricht es der Billigkeit, sie ihre eigenen Kosten selbst tragen zu lassen. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin für das Vorverfahren war auszusprechen, da von ihr nicht erwartet werden konnte, das Widerspruchsverfahren in der weder rechtlich noch tatsächlich nicht einfachen Angelegenheit ohne anwaltliche Vertretung zu führen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
