Nutzungsuntersagung für Versammlungszwecke bleibt wegen Brandschutzmängeln vollziehbar

Nutzungsuntersagung für Versammlungszwecke bleibt sofort vollziehbar

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat die Beschwerde eines Betreibers zurückgewiesen, der sich im Eilverfahren gegen die sofortige Untersagung gewandt hatte, Räume in einem Hinterhofgebäude für Versammlungszwecke zu nutzen. Wegen gravierender Brandschutzmängel bei den Rettungswegen überwiegt nach Auffassung des Senats das öffentliche Schutzinteresse gegenüber den Nutzungsinteressen des Betreibers (Az. 10 B 968/26, Beschluss vom 3. September 2026).

Die zuständige Behörde hatte dem Mann mit Ordnungsverfügung vom 28. April 2026, berichtigt am 22. Juni 2026, unter Ziffer 1 sofort vollziehbar untersagt, die Räumlichkeiten im Hinterhofgebäude „O.-straße 00a“ für Versammlungszwecke zu nutzen. Ziffer 3 der Verfügung drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld an. Eine weitere Regelung unter Ziffer 2 verlangte, jede anderweitige Nutzung der Räume spätestens drei Monate nach Bestandskraft der Verfügung einzustellen – diese Anordnung war jedoch nicht für sofort vollziehbar erklärt worden.

Der Betreiber erhob Klage gegen die Verfügung und beantragte zugleich, im Eilverfahren die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen beziehungsweise anzuordnen. Das Verwaltungsgericht lehnte diesen Antrag ab. Gegen diese Ablehnung richtete sich die Beschwerde, über die nun das Oberverwaltungsgericht zu entscheiden hatte. Nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO war der Senat dabei auf die fristgerecht dargelegten Beschwerdegründe beschränkt – nur was der Betreiber konkret und rechtzeitig vorgebracht hatte, kam überhaupt zur Prüfung.

Sofortiger Vollzug: Verweis auf den Sachbescheid reicht aus

Eine behördliche Begründung der sofortigen Vollziehung genügt den gesetzlichen Anforderungen, wenn sie erkennen lässt, warum der Vollzug im konkreten Einzelfall besonders dringlich ist. In Eilfällen darf die Behörde dabei auch auf die Begründung des zugrundeliegenden Verwaltungsakts verweisen.

Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO braucht die Anordnung der sofortigen Vollziehung eine schriftliche, auf den Einzelfall bezogene Begründung, die über das bloße Interesse am Erlass der Verfügung hinausgeht. Besteht nach Einschätzung der Behörde besondere Dringlichkeit, reicht es aus, wenn sie die besonderen Gründe benennt und deren Gewicht für ein eigenständiges öffentliches Vollziehungsinteresse deutlich macht. Ob diese Erwägungen inhaltlich tragfähig sind, spielt für die formelle Prüfung keine Rolle.

In Fällen besonderer Dringlichkeit, etwa wenn – wie hier – aus Sicht der Behörde nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblichen Gefahren vorbeugen kann, reicht es aus, wenn – wie vorliegend erfolgt – diese besonderen Gründe, die sich aus der Begründung des zu vollziehenden Verwaltungsakts ergeben können, benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung zu belegen fähig ist. – so das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen

Der Betreiber hatte genau hier angesetzt: Die Behörde habe sich einer formelhaften Wendung bedient und zusätzlich auf die Begründung der Ordnungsverfügung selbst verwiesen, was seiner Ansicht nach nicht ausreichte. Der Senat sah das anders. Angesichts der von der Behörde angenommenen besonderen Dringlichkeit genügte die Benennung der Gründe und ihres Gewichts – dass ein Teil der Begründung auf den Sachbescheid verwies, schadete der formellen Wirksamkeit nicht. Zur Auslegung des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verwies das Gericht auf seine eigene frühere Rechtsprechung (OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2024 – 4 B 1116/23 –, sowie Beschlüsse vom 12. September 2025 – 10 B 650/25 – und vom 29. Juli 2024 – 10 B 437/24 –).

Einwand einer bloß gelegentlichen Nutzung und fehlender Bestimmtheit greift nicht

Weder war die Untersagungsverfügung unbestimmt, noch drang der Betreiber mit der Behauptung durch, das Hinterhofgebäude diene im Wesentlichen als Büro und Lager und werde nur ausnahmsweise für Treffen umgestaltet.

Hinreichende Bestimmtheit durch klare Trennung der Nutzungsarten

Der Betreiber rügte, die Nutzungsuntersagung sei im Zusammenspiel mit den übrigen Regelungen der Verfügung nicht klar genug – es sei nicht erkennbar, was ihm konkret verboten werde. Der Senat konnte diesen Einwand nicht nachvollziehen. Ziffer 1 war im Zusammenhang mit Ziffer 2 hinreichend verständlich: Wer die beiden Regelungen zusammen liest, erkennt ohne weiteres, dass nur die Versammlungsnutzung sofort verboten war, während die sonstige Nutzung erst später enden musste.

Baulicher Zustand widerlegt Behauptung einer reinen Büronutzung

Der Betreiber berief sich auf eine bestehende Baugenehmigung und auf einen Runderlass des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 2024, wonach die gelegentliche Nutzung einer Anlage für Versammlungszwecke keiner gesonderten Baugenehmigung bedarf. Die Räume dienten, so seine Darstellung, als Büro und Lager und würden nur gelegentlich für Treffen umgestaltet. Das Verwaltungsgericht hatte dagegen auf Umbauten im Erdgeschoss sowie auf die Gestaltung des Raums mit Freifläche und Theke verwiesen – Anhaltspunkte, die für eine dauerhafte Versammlungsnutzung sprechen. Mit dieser Feststellung setzte sich der Betreiber nach Auffassung des Senats nicht auseinander; seine pauschale Behauptung genügte den Darlegungsanforderungen der Beschwerde nicht.

Behutsame Staffelung der Ordnungsverfügung wahrt Verhältnismäßigkeit

Der Betreiber hielt die Untersagung für unverhältnismäßig, weil sie faktisch das gesamte Gebäude treffe, und schlug als milderes Mittel vor, ihm bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens wenigstens Büro- und Lagerarbeiten zu erlauben. Der Senat wies darauf hin, dass Ziffer 1 gar nicht die gesamte Gebäudenutzung untersagte, sondern isoliert nur die Versammlungszwecke. Das vom Betreiber vorgeschlagene mildere Mittel entsprach damit im Ergebnis genau der bestehenden Regelung – denn die sonstige Nutzung musste nach Ziffer 2 ohnehin erst drei Monate nach Bestandskraft der Verfügung eingestellt werden.

Ein Innenhof im Gefahrenbereich gilt nicht als sicherer Rettungsweg ins Freie

Rettungswege nach dem Bauordnungsrecht müssen wirksam ins Freie führen. Ein Innenhof erfüllt diese Anforderung nicht, wenn er im Brandfall durch Rauch und Funkenflug selbst gefährdet ist.

Nach § 33 BauO NRW müssen Rettungswege den gesetzlichen Anforderungen entsprechen – das „Freie“ im Sinne dieser Vorschrift ist nicht schon erreicht, wenn eine Fläche im Wirkbereich von Rauch und Funkenflug eines Vollbrandes liegt. Eine Ordnungsverfügung zur Beseitigung erheblicher Gefahren für Leben und Gesundheit ist zudem auch bei einer bestandsgeschützten Nutzung möglich, selbst wenn sich die maßgeblichen Bauvorschriften zwischenzeitlich nicht geändert haben; auf ein Verschulden kommt es im Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich nicht an.

Rauch- und Funkenflug schließen Innenhöfe als Rettungsziel aus

Der Betreiber hatte eingewandt, ein zweiter Rettungsweg sei durchaus vorhanden, weil die öffentliche Verkehrsfläche O.-straße über die Freifläche vor dem Gebäude erreichbar sei. Das Verwaltungsgericht hatte dagegen festgestellt, dass bereits der erste Rettungsweg durch die Tordurchfahrt nicht hinreichend dimensioniert war – und dass es an einem davon unabhängigen zweiten Rettungsweg fehlte. Fluchtmöglichkeiten aus dem Hinterhofgebäude über den Innenhof reichten nicht aus, weil Rettungswege „ins Freie“ führen müssen. Der Innenhof lag im Wirkbereich von Rauch und Funkenflug eines Vollbrandes und war deshalb nicht als „Freies“ im Sinne von § 33 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW anzusehen. Das rettende Freie wurde nach den Feststellungen frühestens auf der O.-straße selbst erreicht. Der Senat sah diese Annahme durch den Hinweis auf die Freifläche nicht erschüttert.

Melder und Feuerlöscher ersetzen keine baulichen Fluchtwege

Auch der Hinweis auf im Gebäude vorhandene Feuerlöscher, Rauchwarnmelder und Hinweisschilder zum Rettungsweg half dem Betreiber nicht weiter. Solche Einrichtungen können nach Auffassung des Senats das Fehlen eines baulich unabhängigen zweiten Rettungswegs nicht kompensieren – sie ändern nichts daran, dass im Ernstfall kein zweiter, vom ersten Rettungsweg unabhängiger Fluchtweg zur Verfügung steht.

Nichterfüllung historischer Brandschutzauflagen schließt Bestandsschutz aus

Der Betreiber berief sich außerdem auf die Baugenehmigung vom 12. Dezember 2000 und machte geltend, für die brandschutzrechtliche Beurteilung komme es allein auf diese Genehmigung an; ihre Auflagen seien erfüllt. Der Senat stellte klar, dass es rechtlich nicht allein auf die damalige Genehmigung ankommt: Selbst bei einer bestandsgeschützten Nutzung bliebe eine auf Gefahrenbeseitigung gerichtete Ordnungsverfügung grundsätzlich möglich. Von einer solchen bestandsgeschützten Nutzung war im vorliegenden Fall aber schon nicht auszugehen. Hinzu kam: Die Auflagen waren nach den Feststellungen des Gerichts tatsächlich nicht erfüllt. Auflage 4 der Baugenehmigung verwies auf ein Schreiben des Stadtamtes 37-4, Feuerwehr – Abteilung Brandverhütungsdienst, vom 26. September 2000. Nach dessen Ziffer 3.2 bestanden gegen die Lage des Gebäudes auf dem Hofgelände nur dann keine brandschutztechnischen Bedenken, wenn am Vorderhaus ein Hinweisschild auf das Hintergebäude angebracht sei und eine etwaige Toranlage in der Einfahrt der Feuerwehr jederzeit die Durchfahrt ermögliche. Beide Anforderungen waren nach dem eigenen Beschwerdevorbringen des Betreibers gegenwärtig nicht erfüllt. Wer für diesen Zustand verantwortlich war und weshalb sich die Beseitigung der Gefahr verzögerte, spielte dabei keine Rolle – im Gefahrenabwehrrecht kommt es grundsätzlich nicht auf ein Verschulden an (dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 28. April 2021 – 2 A 833/20 –, vom 23. Februar 2021 – 7 B 1885/20 –, vom 4. Juli 2014 – 2 B 666/14 – und vom 16. Dezember 2021 – 2 B 1793/21 –).

Mietet etwa ein Verein eine umgebaute Werkstatt im Hinterhof für Diskussionsabende an, genügt der bloße Tritt auf das Hofpflaster im Ernstfall nicht als erreichter Rettungsweg – jedenfalls dann nicht, wenn bei einem Vollbrand des Gebäudes der Hof durch dichten Rauch unpassierbar wird und die einzige Durchfahrt zur Straße versperrt ist. So könnte eine vergleichbare Konstellation zu bewerten sein.

Warum langjähriges Ausbleiben von Bränden kein Schutzargument darstellt

Weil das Ausbleiben eines Schadensfalls über einen langen Zeitraum keine Aussage über das tatsächliche Gefahrenpotenzial trifft, sondern rechtlich lediglich als glücklicher Zufall gilt, mindert es das behördliche Einschreitungsinteresse bei akuten Brandschutzdefiziten nicht.

Schadensfreiheit über Jahre ist rechtlich ein reiner Glücksfall

Der Betreiber hatte vorgetragen, seit Aufnahme der Nutzung vor zwölf Jahren habe es keinen gefahrenträchtigen Zwischenfall gegeben – daraus schloss er, die angenommene Brandgefahr sei nicht durchgreifend. Der Senat folgte dem nicht. Dass in einem Gebäude über einen längeren Zeitraum kein Brand ausbricht, beweist nach der herangezogenen Rechtsprechung nicht, dass keine Gefahr besteht. Es handelt sich lediglich um einen Glücksfall, mit dessen Ende jederzeit gerechnet werden muss (dazu OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2026 – 10 B 734/26 –).

Vorrang des Lebensschutzes vor Versammlungs- und Parteiinteressen

Schließlich machte der Betreiber geltend, sein durch Art. 8 Abs. 1 und Art. 21 GG geschütztes Interesse müsse gegenüber dem Brandschutzinteresse überwiegen. Als Beleg führte er an, dass die Behörde die in Ziffer 2 geregelte sonstige Nutzung gerade nicht für sofort vollziehbar erklärt hatte – bestehe wirklich eine Gefahr für Leib und Leben, müsse dies auch für diese Tätigkeiten gelten. Der Senat sah darin kein überwiegendes Interesse. Selbst wenn man die Argumentation des Betreibers zugrunde legte, hätte die Behörde nach Auffassung des Gerichts sogar eine noch weitergehende sofortige Vollziehung anordnen können. Der Umstand, dass sie dies nicht tat, sprach also nicht gegen die Rechtmäßigkeit der angeordneten sofortigen Vollziehung, sondern zeigte eher ein zurückhaltendes Vorgehen der Behörde. Bei einer im Eilverfahren offenen Rechtslage ging der Schutz von Leben und Gesundheit den Versammlungsinteressen vor.

Mit der Zurückweisung der Beschwerde trägt der Betreiber die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, gestützt auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Den Streitwert setzte der Senat auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro fest, gestützt auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar – die Nutzungsuntersagung bleibt damit vollziehbar, bis über die Hauptsacheklage entschieden ist.

Warum der Innenhof als Rettungsweg nicht ausreichte

Der durch die Tordurchfahrt führende erste Rettungsweg war schon nicht ausreichend dimensioniert, und der Innenhof lag im Wirkbereich von Rauch und Funkenflug eines möglichen Vollbrandes – deshalb zählte er nicht als das rettende Freie. Hätte ein zweiter, vom ersten unabhängiger Fluchtweg unmittelbar auf die öffentliche Straße geführt oder hätte der Innenhof außerhalb dieses Gefahrenbereichs gelegen, wäre die brandschutzrechtliche Bewertung anders ausgefallen.

Liegt der eigene Fall anders, kann das vor allem an der Ausgestaltung der Rettungswege liegen: Führt ein zweiter Fluchtweg tatsächlich baulich unabhängig vom ersten bis auf die öffentliche Straße, könnte die brandschutzrechtliche Einschätzung günstiger ausfallen als hier – wobei auch dann offene Fragen zur Dimensionierung bleiben können. Ebenso kann es darauf ankommen, ob eine ältere Baugenehmigung tatsächlich mit den heute verlangten Auflagen übereinstimmt, etwa zu Hinweisschildern oder zur Erreichbarkeit für die Feuerwehr, oder ob genau hier Lücken bestehen.

Auch die Frage, ob eine Nutzung wirklich nur gelegentlich stattfindet oder ob bauliche Veränderungen wie feste Theken oder umgestaltete Flächen für eine dauerhafte Versammlungsnutzung sprechen, kann die Einordnung verschieben – in beide Richtungen. Selbst wenn diese Punkte günstiger liegen als im entschiedenen Fall, kann die Bewertung insgesamt trotzdem zulasten der Nutzung ausfallen, wenn andere Sicherheitsmängel bestehen bleiben.

In der eigenen Ordnungsverfügung kann sichtbar sein:

• Getrennte Fristen für die sofort vollziehbare Nutzungsuntersagung und eine später einzustellende sonstige Nutzung
• Eine ausdrückliche, auf den Einzelfall bezogene Begründung der sofortigen Vollziehung statt eines bloßen Verweises
• Auflagen aus einer älteren Baugenehmigung, etwa zu Hinweisschildern oder zur Zufahrt für die Feuerwehr

Der Hebel liegt in solchen Fällen oft nicht bei Feuerlöschern, Meldern oder Hinweisschildern im Gebäude, sondern bei der baulichen Frage, ob ein zweiter Rettungsweg wirklich unabhängig bis ins Freie führt. Ob das bei den eigenen Räumlichkeiten der Fall ist, lässt sich aus eigener Anschauung selten zuverlässig beurteilen.

Wer eine ähnliche Nutzungsuntersagung erhalten hat oder sich mit einem vergleichbaren Streit um Rettungswege konfrontiert sieht, kann uns die eigene Situation in wenigen Sätzen schildern. Sie erhalten von uns dazu unverbindlich eine erste Einschätzung.

Das vorliegende Urteil

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen – Az.: 10 B 968/26 – Beschluss vom 03.09.2026