Nutzungsuntersagung: Eigentümerin bleibt trotz fehlender Zustimmung verantwortlich

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. Mai 2026 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 6.345,00 € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Anordnung der Antragsgegnerin vom 22. April 2026, mit der ihr als Grundstückseigentümerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes die Nutzung einer ehemaligen Montagehalle als gewerbliche oder private Kraftfahrzeugwerkstatt untersagt wurde. Zur Begründung der Anordnung führte die Antragsgegnerin u.a. aus, die ehemalige Montagehalle mit ihren zahlreichen Umbauten, die vor allem aus Holz und anderen leicht entflammbaren Stoffen bestünden, sei formell baurechtswidrig, weil die Umbauten ohne die dafür erforderliche Genehmigung durchgeführt worden seien. Auch die Nutzungsänderung zu Kraftfahrzeugwerkstätten sei nicht genehmigt worden. Ihre materiell-rechtliche Genehmigungsfähigkeit dränge sich auch nicht auf. Im Gegenteil sei hier fraglich, ob der Brandschutz den gesetzlichen Bestimmungen entspreche. Im Rahmen der Störerauswahl ziehe sie die Antragstellerin als Grundstückseigentümerin und damit Zustandsstörerin zur Umsetzung der geforderten Maßnahme heran. Denn gerade die Effektivität der Gefahrenabwehr lege es nahe, den Eigentümer einer Liegenschaft in Anspruch zu nehmen, weil er der Hauptverantwortliche sei, von dem alle anderen Nutzer unmittelbar oder mittelbar ihre Nutzungsrechte ableiteten. Unabhängig davon, wer den Hallenumbau und die Nutzungsänderung tatsächlich vollzogen habe, habe der Eigentümer dafür einzustehen, dass von seinem Eigentum keine Gefahren ausgingen und sein Eigentum den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche.

Den von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 29. April 2026 hat das Verwaltungsgericht abgelehnt und zur Begründung u.a. ausgeführt: Unter Berücksichtigung der ergänzenden Begründung der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 6. Mai 2026 sei auch ihre Ermessensentscheidung, die Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin neben der Mieterin heranzuziehen, rechtlich nicht zu beanstanden. Erlange die Bauaufsichtsbehörde davon Kenntnis, dass mehrere Personen im Sinne der §§ 7 f. SOG LSA für eine Gefahr verantwortlich seien, werde ihr dadurch ein Ermessen hinsichtlich der Entscheidung eröffnet, gegen welche dieser Personen sie ihre Gefahrenabwehrmaßnahme richte. Die Effektivität der Gefahrenabwehr sei leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl, was aber nicht ausschließe, dass daneben auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden, wie etwa die größere Gefahrennähe eines der Störer oder der Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung und in diesem Rahmen die fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Verantwortlichen. Danach seien Mieter als Inhaber der tatsächlichen Gewalt jedenfalls nicht im Sinne einer gesetzlichen Rangfolge vorrangig gegenüber Eigentümern heranzuziehen, auch wenn der insoweit anzuwendende § 8 SOG LSA nach der systematischen Anordnung seiner Absätze und nach seinem Wortlaut eine vorrangige Verantwortlichkeit des Inhabers der tatsächlichen Gewalt gegenüber dem Eigentümer nahelege. Allein mit den Erwägungen im angefochtenen Bescheid dürfte die Antragsgegnerin ihre Ermessensentscheidung noch nicht ausreichend begründet haben, weil danach insbesondere unklar geblieben sei, warum sie nicht die Hauptmieterin, die L. AG, als nutzungsnähere Person herangezogen habe, die nach den unstreitigen Angaben der Beteiligten die gesamte Halle gemietet und ihrerseits untervermietet habe. Die Auswahlermessensentscheidung genüge aber unter Berücksichtigung der ergänzenden Begründung der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren mit Schreiben vom 6. Mai 2026 den rechtlichen Anforderungen. Der ergänzenden Stellungnahme lasse sich entnehmen, aus welchen Gründen die Antragsgegnerin neben der Hauptmieterin auch die Antragstellerin in Anspruch genommen habe. Die hier vorliegende Gemengelage der Verantwortungsbereiche rechtfertige die Inanspruchnahme der Antragstellerin als Eigentümerin neben der Hauptmieterin. Der Umstand, dass sich die Antragstellerin und die Hauptmieterin im Verwaltungsverfahren zum Zeitpunkt der Entscheidung gegenseitig die Verantwortung für die Nutzung der Halle zugeschoben und dies der Antragsgegnerin kommuniziert hätten, sei keine sachfremde Erwägung. Im Rahmen der Anhörung habe sich die Antragstellerin mit Schreiben vom 8. April 2026 dahin geäußert, dass sie auf die monierten Sachverhalte keinerlei Einfluss habe und für diese weder tatsächlich noch rechtlich einstandspflichtig sei. Dies stehe im Widerspruch zu einer diesbezüglichen Aussage eines Untermieters. Die Antragsgegnerin habe in einem Bericht festgehalten, dass am 24. März 2026 vor Ort u. a. der Inhaber der Autowerkstatt D. angetroffen worden sei, der erklärt habe, seine Umbauten seien in Absprache mit dem Eigentümer errichtet worden. Dass ein Untermieter sein Recht zur Vornahme von Umbauten von der Eigentümerin ableite, erscheine im Hinblick auf den Mietvertrag der Antragstellerin mit der Mieterin L. AG auch plausibel. Nach § 12 des Vertrages „Bauliche Änderungen“ dürften alle baulichen Änderungen durch den Mieter nur mit vorheriger schriftlicher Zustimmung des Vermieters, also der Antragstellerin, vorgenommen werden. Nach § 2 des Mietvertrages sei ferner eine abweichende Nutzung von der Zustimmung des Vermieters abhängig. Die ebenfalls herangezogene Mieterin habe zur Begründung ihres Widerspruchs auch konkret vorgetragen, dass nicht sie, sondern die Antragstellerin die Nutzung als Werkstatt sowie die Einbauten gestattet habe. Danach leite nach Aktenlage jedenfalls ein Untermieter/Endnutzer seine konkrete Nutzung einer Teilfläche als Kraftfahrzeugwerkstatt von der Mieterin und der Antragstellerin ab. Es sei auch rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin nicht lediglich die jeweiligen Untermieter/Endnutzer herangezogen habe, da ihr nicht alle bekannt gewesen seien. Zwar habe sie von ihrer Mieterin mit E-Mail vom 30. März 2026 jeweils die erste Seite von 13 Untermietverträgen erhalten, aus denen sich Namen, Anschrift und teilweise weitere Kontaktdaten der Untermieter ergeben hätten. Danach sei es ihr zwar grundsätzlich möglich gewesen, mit allen Untermietern Kontakt aufzunehmen. Ausweislich ihrer ergänzenden Begründung habe die Antragsgegnerin dies jedenfalls auch erwogen. Rechtlich sei es aber nicht zu beanstanden, dass sie von der Inanspruchnahme der 13 Untermieter unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr Abstand genommen habe. Hierzu habe die Antragsgegnerin ausgeführt, dass sie im Kontrolltermin am 24. März 2026 nur fünf Werkstätten in Augenschein habe nehmen können und ihr eine Zuordnung der einzelnen baulich abgetrennten Bereiche innerhalb der Halle nicht zweifelsfrei möglich gewesen sei. Dies sei anhand eines Feststellungsberichts und eines Kontrollberichts der Vor-Ort-Kontrolle vom 24. März 2026 nachvollziehbar, wonach eine Reihe von abgetrennten Bereichen verschlossen gewesen seien. Auch die von der Mieterin mit E-Mail vom 30. März 2026 vorgelegten ersten Seiten der Untermietverträge ermöglichten keine konkrete Zuordnung einzelner Flächen innerhalb der Halle, da diese den Mietgegenstand jeweils lediglich mit der Angabe einer Quadratmeterzahl innerhalb der Halle bezeichneten. Danach habe die Antragsgegnerin nach Aktenlage jedenfalls noch keine genaue Kenntnis gehabt, welche konkreten Personen auf welchen konkreten Flächen der Halle welche Nutzung ausüben. Diese weiteren Ermittlungen wären der Antragsgegnerin zwar möglich gewesen. Nach Überzeugung der Kammer sei es aber rechtlich nicht zu beanstanden, dass sie hiervon zur effektiven, also vor allem schnellen Gefahrenabwehr abgesehen habe, weil davon auszugehen sei, dass die vollständige Heranziehung aller 13 Untermieter im Hinblick auf die vorher noch anzustellenden Ermittlungen mit einem erheblichen Zeitverzug einhergegangen wäre. Demgegenüber sei es effizienter gewesen, die Antragstellerin und die Hauptmieterin heranzuziehen, die jeweils eine Verantwortung für die gesamte Fläche gehabt hätten.

Die angeführten ergänzenden Ermessenserwägungen der Antragstellerin dürfe das Gericht berücksichtigen, da der angefochtene Verwaltungsakt hierdurch nicht in seinem Wesen verändert und durch die Berücksichtigung im Prozess die Rechtsverteidigung des Betroffenen nicht beeinträchtigt werde. Insbesondere sei die oben beschriebene Gemengelage der Verantwortungsbereiche der Antragstellerin und der Mieterin bereits vor der Bescheiderlass Gegenstand des Verwaltungsverfahrens gewesen. Das Nachschieben der Ermessenserwägungen durch die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 6. Mai 2026 habe die Antragstellerin auch nicht in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt, weil ihr das Gericht mit Schreiben selben Tages Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben habe.

Schließlich bestehe auch ein besonderes öffentliches Interesse am Vollzug der Nutzungsuntersagung, welches das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiege. Die sofortige Vollziehung einer bauaufsichtlichen Nutzungsuntersagung liege bei formeller Illegalität einer baulichen Anlage – wie hier – regelmäßig im besonderen öffentlichen Interesse, weil sie die Rechtstreue der Bevölkerung untergrabende Vorbildwirkungen einer formell illegalen Nutzung bekämpfe, dem „Schwarzbauer“ ungerechtfertigte Vorteile gegenüber dem erst nach Erteilung der Baugenehmigung Nutzenden entziehe und ein Unterlaufen der präventiven Kontrolle der Bauaufsicht verhindere. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, die Nutzung auch ohne Baugenehmigung fortführen zu dürfen, trete dahinter zurück.

II.

A. Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig. Insbesondere fehlt der Antragstellerin das erforderliche Rechtsschutzinteresse für den vorläufigen Rechtsschutzantrag nicht wegen Verfristung ihres Widerspruchs. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat die Antragstellerin innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO wirksam Widerspruch gegen die Nutzungsuntersagung vom 22. April 2026 erhoben. Der Widerspruchsschriftsatz vom 29. April 2026 wurde ausweislich des vorgelegten Fax-Journals am selben Tag per Telefax an die Antragsgegnerin übersandt. Der Sendebericht enthält einen entsprechenden „OK-Vermerk“. Dieser belegt – jedenfalls – das Zustandekommen einer Verbindung zwischen dem Telefaxgerät des Absenders und dem des Empfängers; er stellt damit wenigstens ein Indiz für den Zugang eines Telefaxes dar (BFH, Beschluss vom 30. Juli 2025 – V B 63/23 – juris Rn. 6, m.w.N.). Die Antragsgegnerin stellt den elektronischen Eingang des Dokuments auch nicht in Frage.

Der Umstand, dass das Bauordnungsamt der Antragsgegnerin lediglich über ein Computerfax verfügt, so dass die dorthin per Fax übermittelten Dokumente noch ausgedruckt werden müssen, ist für den (rechtzeitigen) Eingang des Widerspruchs ohne Bedeutung. Für die Beurteilung der Rechtzeitigkeit des Eingangs eines per Telefax übersandten Schriftsatzes kommt es allein darauf an, ob die gesendeten Signale noch vor Ablauf des letzten Tages der Frist vom Telefaxgerät des Sendungsempfängers vollständig empfangen (gespeichert) worden sind. Zwar werden Telekopien als schriftliche Dokumente eingeordnet mit der Folge, dass bei der Übermittlung per Telefax die elektronische Speicherung für sich genommen nicht an die Stelle der Schriftform tritt, sondern nur ein Durchgangsstadium ist und der Empfänger erst dann von einem gefaxten Schriftsatz Kenntnis nehmen kann, wenn er ausgedruckt vorliegt. Gleichwohl ist eine einzuhaltende Frist bereits durch den vollständigen Empfang der gesendeten Signale vom Telefax des Sendungsempfängers gewahrt; denn der Empfänger des Signals hat keinen Einfluss darauf, wann der Ausdruck erfolgt (zum Ganzen: BGH, Beschluss vom 8. Mai 2019 – XII ZB 8/19 – juris Rn. 15, m.w.N.).

2. Die Beschwerde hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die mit der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts nicht.

Die Antragstellerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe sie zu Unrecht als Grundstückseigentümerin herangezogen. Es sei fehlerhaft davon ausgegangen, dass die problematischen Umbauten innerhalb der Lagerhalle in Absprache mit ihr vorgenommen worden seien. Die Aussage des Herrn D., auf die sich das Verwaltungsgericht gestützt habe, sei unrichtig. Aus dessen Bestätigung vom 12. Mai 2026 ergebe sich, dass die von ihm durchgeführten baulichen Veränderungen ausschließlich von seinem Vermieter, der Firma L. AG, konkret von Herrn B. genehmigt worden seien und nicht von ihr als Eigentümerin der Lagerhalle. Herrn D. sei nicht bekannt gewesen, dass die Firma L. AG nicht Eigentümerin der angemieteten Flächen, sondern lediglich seine „Untervermieterin“ gewesen sei. Er bestätige ferner, dass ihm keine von ihr verfasste schriftliche Genehmigung für bauliche Veränderungen vorgelegen habe. Die gegenteilige Aussage der Hauptmieterin sei falsch. Die von der Antragsgegnerin namentlich erwähnten Personen, Herr B. und Herr B., seien keine Mitarbeiter ihres Unternehmens und von ihr auch nicht bevollmächtigt gewesen, mündliche oder schriftliche Zustimmungen zum Umbau und der konkreten Nutzung als Kfz-Werkstätten zu erteilen. Auch die Regelungen im Mietvertrag zwischen ihr und der L. AG ließen es nicht zu, dass ein Mieter/Untermieter sein Recht zur Vornahme von Umbauten von der Eigentümerin ableiten könne. Dass sie das Mietverhältnis mit der Hauptmieterin aus wichtigem Grund fristlos gekündigt habe, sei ein weiterer Beweis dafür, dass sie – vor Erhalt der Verfügung – von der vertragswidrigen Nutzung durch die L. AG in Verbindung mit den von dieser durchgeführten oder zumindest von ihr erlaubten Baumaßnahmen keine Kenntnis gehabt habe. Auch deshalb könne sie nicht als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden.

Mit diesen Einwänden vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen. Für die Rechtmäßigkeit ihrer Heranziehung als Grundstückseigentümerin kommt es nicht darauf an, ob die Umbauten und die Nutzung der Lagerhalle zur Unterbringung von Kfz-Werkstätten mit oder ohne ihr Einverständnis erfolgten.

Kommen mehrere Verhaltens- oder Zustandsstörer in Betracht, steht die Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Verantwortlichen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Hierbei besteht kein grundsätzliches Rangverhältnis zwischen Verhaltens- und Zustandsstörern. Die Auswahlentscheidung hat sich in erster Linie an der Effektivität der Gefahrenabwehr zu orientieren und darauf abzuzielen, wer am schnellsten und sicher

sten rechtmäßige Zustände wiederherstellen kann. Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit können für eine vorrangige Inanspruchnahme eines Verhaltensstörers sprechen, wenn seine Verhaltensverantwortlichkeit dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststeht. Die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens der Behörde setzt aber zunächst voraus, dass ermittelt wird, wer als Verhaltens- und wer als Zustandsstörer in Betracht kommt, in welchem Grad die Verantwortlichkeit der jeweiligen Personen besteht und inwiefern diese Personen über Möglichkeiten zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustands verfügen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 30. Januar 2024 – 4 ME 84/23 – juris Rn. 17, m.w.N.).

Da kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsstörers besteht, ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität des Verwaltungshandeln auch nicht zu beanstanden, wenn der Zustandsstörer (ggf. ergänzend) herangezogen wird, wenn allein die Heranziehung des bekannten Verhaltensstörers die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes nicht gewährleistet. In vielen Fällen wird es aus dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr am Effektivsten sein, eine Bauordnungsverfügung an den Grundstückseigentümer zu richten, weil dieser regelmäßig einfacher zu ermitteln ist und die Rechtsmacht über die Nutzung seines Grundstücks hat. Bei häufig wechselnden oder – wie hier – unübersichtlichen Nutzungsverhältnissen hat nur er es in der Hand, dauerhaft für baurechtmäßige Zustände zu sorgen. Daraus folgt, dass es in der (Zustands-)Verantwortlichkeit eines Grundstückseigentümers und Vermieters liegt, die Vertragsverhältnisse mit den Mietern eines Gebäudes so zu gestalten, dass eine (Wieder-)Aufnahme einer baurechtswidrigen Nutzung rechtlich unmöglich wird; er hat auch ansonsten die ihm zu Gebote stehenden eigentumsrechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um dieses Ziel zu erreichen (zum Ganzen: OVG NRW, Beschluss vom 19. April 2016 – 2 A 1778/15 – juris Rn. 12 ff., m.w.N.).

Gemessen daran ist die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, die Nutzungsuntersagung nicht nur gegen die (frühere) Hauptmieterin, die L. AG, sondern auch gegen die Antragstellerin als Grundstückseigentümerin zu richten, rechtlich nicht zu beanstanden und im Hinblick auf die erforderliche effektive Gefahrenabwehr und die Weigerung aller Beteiligten, Verantwortung für die baurechtswidrigen Verhältnisse in der Halle zu übernehmen, auch geboten. Die Antragstellerin hat es in der Hand, die Nutzung der Halle so zu gestalten, dass – auch künftig – keine baurechtswidrigen Zustände eintreten. Ihr obliegt es sicherzustellen, dass bei der Vermietung der Halle oder von Teilen der Halle eine bauaufsichtlich nicht genehmigte Nutzung der Halle unterbleibt. Dazu gehört es nicht nur, Regelungen in die Mietverträge aufzunehmen, die klarstellen, welche Nutzung insbesondere auch baurechtlich zulässig ist, dass dies auch für den Fall der Untervermietung gilt und dass das Mietverhältnis bei Zuwiderhandlung fristlos gekündigt werden kann. Dem Eigentümer obliegt es auch zu überwachen, ob die Nutzung den vorgegebenen Rahmen tatsächlich einhält und, wenn dies nicht der Fall ist, von den ihm zustehenden rechtlichen Möglichkeiten Gebrauch zu machen.

Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin ist auch nicht nachträglich dadurch rechtswidrig geworden, dass die Antragstellerin das mit der L. AG eingegangene Mietverhältnis mit Schreiben vom 8. Mai 2026 fristlos gekündigt und beim Landgericht Halle Räumungsklage erhoben hat. Damit ist sie vielmehr der gegen sie gerichteten Nutzungsuntersagung (teilweise) nachgekommen. Es versteht sich von selbst, dass die (teilweise) Befolgung eines belastenden Verwaltungsakts diesen nicht nachträglich rechtswidrig werden lässt (Beschluss des Senats vom 21. Mai 2024 – 2 M 36/24 – juris Rn. 10, m.w.N.).

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebende Bedeutung der Sache bemisst der Senat nach den Empfehlungen in Nr. 9.4.2 und 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Danach entspricht der Streitwert bei Klagen gegen eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung dem geschätzten Jahresnutzwert, der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren ist. Insoweit legt der Senat die Mieteinnahmen zugrunde, welche die Antragstellerin nach dem mit der Hauptmieterin abgeschlossenen Mietvertrag im Jahr erzielen konnte. Von dem sich danach ergebenden Betrag von 50.760,00 € (12 x 4.230 €) ist allerdings nur ein Bruchteil anzusetzen, da der Antragstellerin die Nutzung der Halle nicht vollständig, sondern nur als gewerbliche oder private Kfz-Werkstatt untersagt wurde. Da die im Mietvertrag vorgesehene Nutzung der Halle als „Kaltlager“ nicht untersagt wurde, hält der Senat eine Reduzierung auf ein Viertel des Jahresbetrages, mithin 12.690,00 €, für angemessen. Dieser Betrag ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren, so dass sich ein Streitwert in Höhe von 6.345,00 € ergibt.

D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

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